Page 45 - 城市规划与管理研究

第二章 城市规划体系

2. 城市化进程中的变化
在城镇建设方面，旧的计划经济体制下的投资渠道，土地利用制度，住房制
度等，都在经历着一次又一次的变革。

（1）构建城镇土地有偿使用体系
中华人民共和国建立之初，我们国家的财政是“统收统支”的，我们把城镇
土地看作国家，征收土地税只是把钱从这个口袋里拿出来，放在那个袋子里，其
实并不需要这样做。一九五四年，财政部发出一份正式文件，规定城镇土地实行

免费使用。在第二章中，我们已经说过，与工业建设相比，城市建设就像是一块
“肉”与一块“骨头”，前者是“骨骼”，后者是“血肉”，后者的比重并不大，
也就是说，投资在城市建设上的钱，远远不够。而土地使用费制度的变革，正是
从解决建设投资问题入手。

一九八○年，全国都市计划工作会议的记录，将「全面发展与城市用地征收，
作为对都市建设进行经济管理的重大变革」。“这是为了更好地解决城市建设和
维修资金的问题。”会议上，我们草拟了一项《关于征收城镇土地使用费的意见》，
理由是，我们可以参考交通部的道路通行费，如果要投资，那么，就只能从那些

被征用的单位收取。但是，国务院在转发这一文件的时候，却明确提出了“这一
改革的范围很大，政策性很强，我认为应该在经过双方协商之后，再进行修改，
然后上报国务院。”在有条件的地方，可以先行探索。”（《关于城镇建设用地
综合开发的试行办法》、《关于征收城镇土地使用费的意见》等两项草案），但

在此次改革前，仍按企业经营收益的 5% 收取市政配套费。
在逐步推进的过程中，很多城市都面临着资金短缺的问题。1981 年，深圳
作为经济特区，在全国范围内率先开展了土地征收试点工作，并出台了《深圳经
济特区土地管理暂行规定》，取得了较好的效果。一九八二年至一九八六年，共

收到三百八十八万元捐款。在北部，抚顺从 1985 年开始实行低费率试点，得到
了全国城市规划局的大力扶持，一年收入超过 1000 万元。虽然这两个试验都没
有取得理想的结果，但是在坚持了将近三十年的城市土地免费的基础上，还是出
现了一道小小的缝隙。1988 年，上海市第一次将虹桥经济技术开发区 26 号土地

以 50 年土地的形式进行了对外公开拍卖。这是上海市首次将中国土地视为“商
品”，并以有偿方式进行国际竞标（最终被日本孙氏实业公司以 2805 万美元的
价格拿下）。

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