Page 123 - 法律体系分析及建设研究

第六章 农民社会保障法律制度的重构

加强经常性社会捐助工作，健全社会捐助服务网络，广泛利用各种社会资源，调
a
动各社会阶层的积极性，各尽其力，解决困难群体的基本生活问题 。第二，以
满足困难群体的基本需求为目标，实现救助方式多元化。社会救助给予一定的事
由（法律事实）而发生，受助对象的需求受经济发展水平、地域、时间及自身条

件等的影响是不一样的，但其根本目的都是保障基本生活需求。社会力量参与救
助，可从物质需求和精神需求出发，采取金钱给付、物质帮困、沟通交流、心理
疏导、精神抚慰等方式，从社会法领域实现对特定群体基本权利的有效保护。第
三，规范救助程序，建立中国严密而强大的社会救助网络。中坚力量的社会救助

是中国救助多元化和社会化的必然趋势，通过立法设定一套程序，让各种社会力
量进入此预设程序，可整合各种社会资源，形成合力，提高社会救助的规范性、
透明度和公信力，以建立和维系长期有效、严密细致、相对稳定的可持续发展的

社会救助体系。
规范社会救助法的规划和体例，尤其防止制定错位的下位法来实施上位法的
现象。“违背法制统一原则和政令不够畅通问题比较突出，下位法与上位法相抵
触，同一位阶的法律规范相冲突有令不行、有禁不止等现象严重损害了法治方针

政策的调研和起草工作的权威” 是当前行政管理存在着一些深层次的矛盾和问
题。当前权力机关和行政机关要制定严密的社会救助立法规划，依法立法，厘清
社会救助立法的位阶和体例，确定适度的立法进程。同时，社会救助立法不仅要
考虑立法过程成本，还要研究其实施后的执法成本和社会成本。我们认为，社会

救助法治，一是不能搞统一的社会救助法。所谓统一的社会救助法有两种理解，
一种是条文简练，仅为原则性规定的“宪法式”的法律规范，另一种是内容翔实，
条文多而全的社会救助法典。本书所指为后者。至于前者，我们认为，简单的叠
加或抽象忽略了社会救助业务的复杂性和多样化，无助于公民基本权利的实现，

立法、执法和司法，甚至学理研究，均不可趋之。社会救助的内容宽泛，具体操
作有非常大的区别，加之当前社会救助的法制化程度低，很难用一部法律把各项
业务规范起来。以法治的旗号勉强地把社会救助的各项业务用法律语言拼凑在一

起，无异于拔苗助长。制定统一的社会救助法典，条件不成熟，也没有必要。二
是大力推动城乡居民最低生活保障、农村五保供养、农村特困户救助、灾害救助、

a 根据中国《劳动合同法》第 44 条的规定，即便是一份有效的劳动合同也应因“劳动者开始依法享受基本养
老保险待遇”而终止 .

·115·