Page 41 - 新时期环境影响评价与咨询研究

第一章 环境影响评价发展

价、政策环境影响论证等。2020 年，生态环境部发布的《经济、技术政策生态
环境影响分析技术指南（试行）》又将其称作政策生态环境影响分析。该项工作
没有一个明确、固定的称谓，事实上对于管理工作是非常不利的。由于用词不统

一，这里只将其笼统称为“政策环评”。自 20 世纪 90 年代中期以来，党中央、
国务院多次发文要求对重大政策开展政策环评工作。
由于政策科学起源于美国，因此其理论方法主要适用于西方国家的政治体制
和决策模式。自 20 世纪 60 年代以来，西方学者陆续提出了多个政策分析理论模

型，如完全理性决策模式、渐进式决策模式、混合扫描决策模式等。在实际工作中，
其政策分析一般基于完全理性决策模式，首先针对政策问题制定政策目标，进而
提出若干可以达到目标的方案，随后评估每个方案实施后可能造成的影响并确定

一个最优方案。西方早期的政策分析重视实证分析或技术分析，但近年来对价值
分析的重视程度不断提升。20世纪80年代初，西方的政策科学理论开始传入我国，
到 90 年代很多大学都设立了政策分析课程。然而，中国的政策分析理论方法基
本上都来自西方国家，特别是美国，基于自身国情的研究严重不足。
在实际工作中，国际上并没有统一的政策分析或政策事前评估范式。经合
组织国家从 20 世纪 60 年代起就开始实施的规制影响评估（Regulatory Impact

Analysis）、欧盟 21 世纪初建立的影响评估（Impact Assessment）具有一定代表性。
此外，一些国家如美国、日本、法国等也根据自身决策需要建立了政策事前评估

制度。这些国际组织、国家或地区的政策分析具有以下特点：一是把多方案比选
作为工作主体；二是重视成本—收益分析；三是有广泛深入的公众参与；四是工
作过程公开透明。在影响评估方面，一般包括社会影响、经济影响、环境影响三
个方面。因此，从政策科学的角度来看，政策环评属于政策分析环节的一个专题
评估或专题分析。对于我国而言，由于缺乏规范的政策事前评估制度，政策环评

还没有纳入决策程序。
国际上一般将战略环评的对象自下而上概括为计划、规划和政策三类，其中
针对政策的战略环评就是政策环评。由于政策制定需要考虑的因素较多，并且具

有一定政治敏锐性，因此国外对政策环评的开展普遍持谨慎态度。如果从环境影
响评价的角度审视，国际上的政策环评实践并不多。例如，尽管从法律上讲美国
的环境影响评价对象包含政策，但在实践中也主要是针对规划、计划和建设项目
开展环评；欧盟的战略环评也主要是在规划和计划层面。世界银行虽然提出以制

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