Page 226 - 森林资源的培育与保护及其开发利用

森林资源的培育与保护及其开发利用
Cultivation, Protection and Exploitation of Forest Resources

度，提高防治效率，进而促进工作的顺利开展。对于森林自然灾害防治的各个主体，
规划的激励手段不同，目前来看，对于森林经营者，如果规划更多的资金补助，将更
为有效；对于林业灾害的主管部门，规划及相关政策制定中体现出的考核指标的重要
性，如森林火灾控制率指标，则可能左右其对部门政绩的关注。
（二）限制约束

规划具有的限制约束作用往往被看作是一种负激励，负激励就是当一个人的行为
不符合的需要时，通过制裁的方式来抑制这种行为，以达到减少或消除这种行为的目
的。规划的限制约束作用也往往是同相关政策结合的产物。如规划中制定了森林火灾

发生面积的上限值，那么根据相关政策措施，就会对野外用火行为、扑火应急时间、
巡山次数等做相关规定，进而会限制野外用火行为、缩短扑火应急时间、减少巡山空
岗行为，进而起到约束林业灾害管理的作用。为达到限制约束目的，相关政策往往规
定了罚则，以往，惩罚措施重点集中于规划实施环节，对于森林自然灾害防治的具体
行为的渎职、滥用职权加以处罚。随着规划管理的规范，罚则可能向上回溯追究，如

对规划制定者、规划相关的政策制定者，其行为者也将被有效管理。在林业防灾救灾
中，限制约束可以分为底线约束和上限约束。底线约束往往限制了最低指标，如森林
病虫灾害控制率、防灾救灾人员数量等。上限约束往往设定了森林自然灾害防治中的

最高指标，该指标不能突破，如林火发生面积比例、森林病虫害发展面积比例、水土
流失率、有害生物发生面积等。
（三）规范指导
在规划的制定阶段，依据了相关法规、上方规划、相关同级规划、相关法律法规、
规范性文件以及相关的标准规范，森林自然灾害防治规划具有系统性、科学性、合规

性特点，在实行时可以较好地规范森林自然灾害防治行为。主要规范的行为包括 3 个
方面。一是从无到有的行为，如新的林火应急调度方法，此前没有，新的规划中提出，
就能对林火应急调度的参与者行为加以规范。二是从初级落后到高级精细行为。如规

划中对于灾害防治方法的改进，就会摒弃原有的落后方法，逐步使参与者掌握更为高
级精细的方法，使森林自然灾害防治行为从经验到科学递进，提高灾害防治效率。三
是从模棱两可到明确清晰的行为，规划中对灾害防治的组织领导、监测评估、责任认
定等方面做更为细致的规定，就避免了此前的行为规则空白，使参与者更加明确职责。
由于规划依据的不断调整，包括政策法规、相关规划都可能做阶段性调整，同时林业

灾害的发生状况及成因也在有所变化，因此森林自然灾害防治规划的规范指导意义也
具有时代性和历史性，需要根据不同的情况加以改进。

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