Page 120 - 新时代行政法理论与应用实践

新时代行政法理论与应用实践
Theory and Application Practice of Administrative Law in the New Era

裁量基准是原则，不制定裁量基准是例外”。那么，什么情况下对行政机关来说
制定裁量基准属于例外呢？ 换言之，对于行政处罚法第 34 条中的“行政机关”
作何种解释呢？ 根据相关规定可得出，下列情况行政机关不应制定裁量基准：

一是没有行政处罚权的行政机关。根据行政处罚法第 34 条的规定，并结合行政
处罚法调整的对象可知，没有行政处罚权的行政机关自然不需要制定裁量基准，
因为即使制定了裁量基准也没有适用的空间。二是上级行政机关已经制定了较为
完备的裁量基准的，一般而言下级行政机关也不应制定裁量基准。尤其是中央或

者省级行政机关制定了裁量基准后，省级以下的行政机关不应再制定裁量基准，
层级越低的行政机关其制定裁量基准的现实紧迫性和制定的科学性越低。三是其
他无须制定裁量基准的情形。

第三，制定裁量基准不仅意味着“实体上的选择性义务”也包括“程序上的
选择性义务”。“实体上的选择性义务”是指行政机关一般情况下应当制定裁量
基准。而“程序上的选择性义务”则是指行政机关应当对实体上不制定裁量基准
作出程序上的安排。换言之，“程序上的选择性义务”解决的问题是行政机关应
当在作出不制定裁量基准时需要满足何种程序要求？ 对此，行政机关至少需要

满足两个基本要求：一是满足说明理由程序。行政机关应当就为什么不制定裁量
基准进行说明。这种说明一般需要在两种情况下进行：其一，行政相对人提出质
疑时，行政机关必须说明。当行政相对人指出行政机关不制定裁量基准可能导致

行政行为不合理的，行政机关必须就为什么不制定裁量基准进行说明。其二，行
政机关在作出裁量性行政决定时对于没有裁量基准但又存在实质合法性要求的情
况下必须说明理由，理由包括不制定裁量基准的理由和行政决定不存在明显不当
的理由。二是集体讨论或者行政负责人决定程序。有行政处罚权的行政机关不制
定裁量基准，应当经过集体讨论进行决定或者经过主要负责人批准予以决定，而

不能任意决定是否制定裁量基准，以保证裁量基准制定程序的法治化要求。
（三）行政处罚裁量基准的适用逻辑：“严格适用”为原则
1. 行政处罚裁量基准的适用态度：严格适用与偏离适用

对于行政处罚裁量基准的适用存在“严格适用”和“偏离适用”两种不同的
观点。主张“严格适用”的观点认为行政执法实践中如果有行政裁量基准，行政
机关必须按照裁量基准的规定来作出行政行为。“严格适用”的理据主要来自两
个方面：一是“规则主义”的内在要求。无论是从行政命令还是行政立法的角度

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