Page 121 - 新时代行政法理论与应用实践

第四章 行政处罚制度

来看，行政机关所制定的裁量基准所具有的规则属性都要求行政机关必须严格适
用行政裁量基准。二是行政裁量基准的功能限定。行政裁量基准作为行政机关自
我控制行政权力的工具，行政裁量基准制定的越明细对裁量的把控越严格，越能

够防止行政执法人员的肆意行为。还有学者指出，行政裁量基准负有规则信赖义
务，它具有公私主体间信息共享的工具属性，因此严格适用能够提高行政行为的
可预测性，如果不严格适用将会扰乱公众预期。但是，也有学者认为对于裁量基
准不应采取“严格适用”的态度，而应当采用“偏离适用”的态度。该种观点的

论据主要在于：其一，严格适用裁量基准会出现“个案不正义”的问题，即裁量
基准会抹平个案间的实质不相同的事实差距。而且行政裁量权的本质就是赋予行
政机关基于个案的自主决定权，如果严格适用裁量基准将会严重束缚裁量权的留

有空间。其二，裁量基准制度主体的层级较低，制定技术水平有限，因此难以预
测实践发展的样态。如果拘泥和迷信裁量基准的适用，将会出现裁量基准的僵化
适用。
由此可见，对于裁量基准行政执法适用存在较大的争议。从争议的理据来看，
各方都具有一定的理由，但是也并不是没有共识。无论是“严格适用”的观点还

是“偏离适用”的观点至少有三点基本共识：其一，裁量基准的本质是一种“规
则”，对于行政机关来说具有一定的强制效力。其二，裁量基准能够控制裁量权，
防止行政恣意，在保障行政相对人合法权益方面具有重要作用。其三，裁量基准

既能够控制裁量权，但是也会消解裁量权的适用空间，这与裁量权的本质相抵牾。
这种共识决定了对于裁量基准行政执法的适用不应采取“一刀切”的态度，而是
采取“原则适用，例外偏离”的策略。
2. 行政处罚裁量基准适用方法：“原则适用，例外偏离”
“原则适用，例外偏离”的意思是指在有行政裁量基准的前提下，行政机关

一般必须适用裁量基准来规范行政行为的作出，但是在少数的例外情况下，行政
机关可以不受裁量基准的束缚作出行政行为。那么，一个关键的问题是“什么是
例外情况”？《意见》对此有明确的规定，《意见》主要从实体和程序两个方面

进行了规定。在实体方面，《意见》要求不适应裁量基准必须达到两个条件：一
是适用裁量基准会导致出现明显不当的情形；二是行政裁量权基准适用的客观情
况发生变化。在程序方面，也必须满足两个条件之一：一是如果不适用本级行政
机关制定的裁量基准，则需经本行政机关主要负责人批准或者集体讨论通过；二

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