Page 116 - 新时代行政法理论与应用实践

新时代行政法理论与应用实践
Theory and Application Practice of Administrative Law in the New Era

考裁量基准的规定，将其作出行政行为合法化的主要理由。但是，裁量基准不同
于一般意义上的理由，而是“规范化”了的理由。
其实，裁量基准的定位关乎两个方面的基本内容：其一，形式方面，裁量基

准具有规范意义。因此，裁量基准不同于“裁判意见”“道德观点”。其二，从
效力形式方面来看，裁量基准是否对行政行为合法性具有强制性规定。从这一点
出发又可以划分为两类效力规定：一是行政效力规定，也即行政机关在作出行政
行为时是否必须依据裁量基准；二是司法机关是否一定要参照裁量基准来认定行

政行为的合法性。裁量基准本质是一种对行政行为合法性进行自我控制的抽象行
政行为。
第一，裁量基准的本质是一种抽象行政行为。抽象行政行为和具体行政行为

是行政行为的两种基本分类，它具有抽象行政行为的“三要件”，即裁量基准是
针对不特定多数人，可以反复适用的具有普遍约束力的文件。本质上，裁量基准
属于规范性文件的范畴。
第二，裁量基准是规范裁量性行政行为的控制性工具。裁量行政行为和羁束
行政行为也是行政行为的基本分类之一，这主要是以法律规范对行政行为的控制

程度进行区分而划定的类型。羁束行政行为主要是法律法规已经对行政行为进行
了严格规定，行政机关只能按照法律法规的规定作出行政行为。而裁量行政行为
是法律法规为行政权力的行使预留了一定的空间，行政机关可以在该空间内作出

行政行为，以保持行政行为的弹性。而裁量基准是以裁量行政行为为对象而进行
自我控制的工具。
第三，裁量基准基本主要是以保障行政行为合法性而制定的行政规范。行政
法学界对于行政行为的合法性存在两种认识：一是形式合法性说。该说认为，只
要行政行为符合法律法规的规定则便是合法的；二是实质合法性说。该说认为，

行政行为的合法性不仅要符合法律法规的文义规定，还要满足合理性，即严重的
不合理也是不合法。裁量基准所解决的问题就是保障行政行为的实质合法性，这
是由裁量行政行为的特征决定的：裁量行政行为往往存在形式合法但是实质不合

理的问题。
第四，裁量基准是行政行为作出时的主要依据，无正当理由的，行政机关不
得排除裁量基准的适用。我国行政机关在作出行政行为时存在一种国家主义立场，
即越低级的法律法规及规范性文件往往获得更大的适用力度。裁量基准作为行政

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