Page 161 - 新时代行政法理论与应用实践

第五章 行政复议机制

第五次会议上，时任国务院法制办公室主任杨景宇做了《关于〈中华人民共和国
行政复议法（草案）〉的说明》（以下简称《草案说明》）。该《草案说明》提出：
“行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度。完善行政复议制度，

充分发挥行政复议制度的作用，对于加强行政机关内部监督，促进行政机关合法、
正确地行使职权，维护社会经济秩序，维护公民、法人和其他组织的合法权益，
维护社会稳定，具有重要意义。”这意味着在行政复议制度的功能定位上，立法
机关当时突出强调了行政复议的内部监督功能。回顾历史，这一定位在《行政复

议法》的前身——1990 年出台的《中华人民共和国行政复议条例》（以下简称《行
政复议条例》）——中即有所规定。《行政复议条例》第 1 条与 1999 年的《行
政复议法》第 1 条如出一辙地规定“维护和监督行政机关依法行使职权”这一立

法目的。因此，“在立法者的理念中，行政复议制度依然属于行政机关内部自我
纠正错误的一种监督制度，即便‘保护公民、法人和其他组织的合法权益’在立
法目的条款中的序位得到提升，但依然处于‘劣势’地位”。立法起草者却又在
立法理由中预设原行政行为程序严谨，书面材料齐备，这显然不符合行政复议的
内部监督功能的定位。

其次，因行政复议在行政机关系统内部进行，所以无需复杂审理方式的观点
正好说明了书面审理的弊端。由于书面审理申请人和被申请人之间无法进行实质
上的交流与沟通，而且整个行政复议过程中，审理人员可能以书面审理为由不与

行政相对人直接接触，“办案以书面审查为主，容易引发‘暗箱操作’的质疑”。
即便行政复议机关没有权力寻租，所做的决定是合法正确的，但书面审理导致的
“神秘感”给予行政复议申请人极大的“不安全感”，申请人自然会对行政复议
的公正性持怀疑态度。
最后，“反司法化”认识存在较大争议，并非完全可靠的理由。行政复议“司

法化”与“反司法化”的争议由来已久，并且出现了实务界与理论界观点激烈碰
撞的局面。《草案说明》中明确提出：“（为了）体现行政复议作为行政机关内
部监督的特点，不宜，也不必搬用司法机关办案的程序，使行政复议‘司法’化……

行政机关进行行政复议，原则上采取书面审查的办法，根据被申请人提交的当初
作出具体行政行为的证据和材料对该具体行政行为进行审查，不再重新取证。”
由此可见，行政复议制度在当时选择书面审理是为了与行政诉讼制度有所区分，
行政复议“反司法化”观点对书面审理方式的确立起着至关重要的作用。然而，

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