Page 85 - “互联网＋”背景下农业经济与农村金融发展研究

第四章 农村集体经济组织的财务管理

业的土地属于农村土地。从《草案（二审稿）》的立法完善来看，不宜再使用农
民集体的表达方式。从《民法典》关于农民集体与成员集体的规定方式看，两者
并无实质差别，农民集体所有就是成员集体所有。因此，将《草案（二审稿）》

第 38 条的“国家所有依法由农民集体使用”修改为“国家所有依法由成员集体
使用”，并不会与《农村土地承包法》的规定产生矛盾。同时，随着城镇化的不
断推进以及户籍制度改革的开展，农民从原有的身份概念逐步向职业概念过渡，
而且随着农村集体产权制度改革的开展，农村集体经济组织成员身份得以确认，

成员集体成为农村集体经济组织立法中更为合理的选择。
既然《草案（二审稿）》已经明确了成员集体的集体所有权主体地位，应当
将成员集体的表达方式贯彻始终，从而保持其整体立法语言的一致性。另一方面，

在保持成员集体是集体所有权主体的表达外，《草案（二审稿）》多次强调“农
村集体经济组织成员集体”，并且在第 37 条第 2 款明确了农村集体经济组织成
员集体等同于成员集体。在农村集体经济组织的地方立法中，也存在将农村集体
经济组织成员集体作为集体所有权主体的规定，例如：《江苏省农村集体资产管
理条例》第 31 条第 1 款和《浙江省农村集体资产管理条例》第 2 条第 2 款的相

关规定。因此，农村集体经济组织立法中需要解决的关键问题是，成员集体能否
等同于农村集体经济组织成员集体。
（二）农村集体经济组织成员集体作为权利主体的局限性

《草案（二审稿）》以及农村集体经济组织地方立法中将农村集体经济组织
成员集体作为集体所有权主体的规定，并不可取。原因在于，农村集体经济组织
并未在所有成员集体全部建立起来，采用农村集体经济组织成员集体的表述，可
能导致集体所有权主体缺位。《草案（二审稿）》第 2 条强调，农村集体经济组
织包括乡镇、村、组三个层级的集体经济组织。截至 2021 年年底，随着农村集

体产权制度改革阶段性任务的基本完成，全国共建立了约 96 万个乡镇、村、组
三级农村集体经济组织。但是，大量的乡镇、组仍未建立相应层级的农村集体经
济组织。将集体所有权主体表达为农村集体经济组织成员集体，意味着在未建立

农村集体经济组织的地方，并没有与之相对应的集体所有权主体，集体所有权主
体仍然只能是成员集体。更为重要的是，即便是已经建立农村集体经济组织的地
方，也不宜使用农村集体经济组织成员集体取代成员集体。这与农村集体经济组
织的成员身份固化密切相关。在农村集体产权制度改革过程中，部分地方固化了

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