Page 97 - 国土空间生态保护修复理论及实践研究

第三章 国土空间规划

前，做到规划于法有据，就牵涉到不同部门主导下的规划衔接问题。事实上，各

部门之间根据各自职责和权限编制各自行业领域的规划，或者主导某个规划的
编制，这本身也是权责统一这一法治原则的体现，但规划之间互不协调、互不衔
接、影响效率、影响质量，这才是问题的症结所在。
3.地方政府不合理竞争背景下的区域规划

区域规划旨在对某一地区总体空间布局进行统筹性、系统性、协调性的开
发、建设、利用和保护。由于区域规划的地域性特征，除“长三角一体化规划”
等国家级区域规划由国家主导以外，某一地区内、城市之间的狭义上的区域规

划，通常由地方政府主导。然而在地方政府主导区域规划过程中，基于利益的考
量和地方政府的“有限理性”，形成了不合理的竞争。这种府间竞争在国土空间
规划上主要表现为对作为规划对象的资源的“争夺”。事实上，规划制定权事关
政府事权划分，尤其是在对产业政策的引导、区域内空间要素的配置、自然资源

的开发利用、重大基础设施建设等诸多关系的宏观调控方面，地方政府在利益面
前难以保持理性和克制，政府间的不合理竞争便随之产生。当然，造成这种困局
的原因有很多，比如行政区与经济区的不协调，“唯GDP论”的政府绩效考核机

制等。
如何在区域一体化过程中，从法律制度层面消除政府间不合理竞争带来的
“负外部性”，对此，叶必丰教授归纳了5种法律治理机制，包括区域行政协

议、区域性组织、区域协作立法、区域行政规划和区域行政指导，各地也探索出
了一定的实践经验，如《长江三角洲城市经济协调会章程》《泛珠三角区域合作
框架协议》，新疆“乌昌一体化”过程中乌鲁木齐市和昌吉州设立共同的党组织

即乌昌党委，西咸新区管委会，环渤海地区建立的联席会议制度等。显然，这些
制度措施出台对于消弭政府间的不合理竞争以及区域协调协同发展具有积极的意
义，但并未打破也不可能打破基于宪法和组织法框架下逐渐形成的五级政府的行
政区划。而“五级三类”规划之“五级”仍然要立足于五级政府的行政区划基础

上。因此，在政府间不合理竞争事实上依然存在，区域一体化与行政区划之间的
不协调尚不能有效解决的现实困境下，实现区域治理法治化也是理论研究需要解
决的问题。

（三）主体功能区规划的基础性地位之诘问
早在2000年中国就提出主体功能区建设理念，并逐步上升至国家战略层面，

89