Page 250 - 国土空间生态保护修复理论及实践研究

国土空间生态保护修复理论及实践研究
Research on Theory and Practice of Ecological Protection and Restoration of Land Space

体系以省级高标准农田建设绩效评价为主要手段，2019年5月，农业农村部下文

要求各地农田建设项目调度制度，为项目工程建设进度和资金拨付进度信息的动
态掌握提供了机制保证，但尚未形成上下贯通，动态纠偏的多层次监督体系。总
的来说，由于过去高标准农田涉及各级政府的国土、财政、水利、发改、农业等
多部门，各级政府和部门之间存在多重委托代理关系；机构改革后农业农村部与

自然资源、水利等农田建设相关部门职责仍在进一步划分中，高标准农田建设的
全过程、多层级监管机制未能建立完善。
2.公众参与不足

中国高标准农田建设过程中，实际主导者为各级政府。公众特别是农民作为
重要的参与者和直接受益者，应在建设全过程中扮演监督者的角色。由调查可
知，仅21%的农民对高标准农田及其工程建设相关知识了解程度较高，一定程度
上反映公众在农田建设和管护中参与度不高。

一方面，高标准农田作为公共资源存在产权模糊、责任难追等问题，在其使
用、管理过程中易造成“公地悲剧”。农民作为高标准农田的直接使用者和受益
者，个人实际承担成本远小于项目总成本，使用过程产生的负外部性多由政府和

集体承担，因而参与管理监督的主动性不高。且高标准农田建设任务自上而下的
行政意志往往与农户作为耕地承包经营主体的建设意愿相矛盾，农民大多仅从自
身利益出发、按照自己生产所需进行项目使用，对高标准农田工程的建设—监

督—管理参与度不高。
另一方面，高标准农田建设项目的全过程存在信息不对称的情况，项目相关
信息无法及时有效地向公众传达、监督反馈渠道不畅通等在一定程度上造成公众

参与不足。此外，宣传和公众决策程序的缺乏、公众专业知识的欠缺、管护制度
的不完善等也是公众监督深度不够、社会监督作用未能较好发挥的重要原因。
3.建后管护机制不健全
调研结果分析发现半数以上的工程因后期管护不到位导致工程质量下降。可

见后期管护不足是影响其发挥功效的重要原因之一。建后管护体系一般包含三大
要素，即管护主体、管护客体、管护环境，实践中发现项目维护不到位、管护不
及时成为常态。受高标准农田建设工程设施产权不清晰，监测管理手段薄弱，建

后管护机制缺失等影响，农田建设中“重建设、轻管护”的现象较为普遍。不仅
如此，管护资金不到位、职责不明确、意愿不强烈、公众参与不足、激励—监

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