Page 167 - 长三角区域生态绿色发展模式与路径研究

第四章 长三角地区水环境污染治理

为，法律并未规定具体的处罚措施，缺乏禁止性或限制性的法律规范对应的法律
后果。《水污染防治法》第二十条规定：“禁止企业事业单位无排污许可证或者
违反排污许可证的规定向水体排放前款规定的废水、污水。”诸如此类的条款还

有很多，它们的共性就是明显缺少相应的法律后果，这必然导致环保法律对于无
证排污行为缺乏威慑力，使得大多数的排污企业或多或少地进行违规排污。
三是地方立法未能与上位法相配套。地方立法存在诸多缺失，导致相关制
度未能贯彻到具体执行层面，使得现有环保法律制度大而无用。地方立法不应追

求形式上的完备，而应当要以解决实际存在的需要解决的问题为目的，结合当地
的特点将政府管理、社会组织与个人的权利与义务都进行严格的界定，使得上位
法更具有可操作性以便于实施。以《环境保护法》为例，该法律在立法中对于违
反法律的规定的程序具有抽象化与原则化的特点，诸如处罚的额度、实施细节等

都需要地方立法结合本地的实际情况进行具体规定。然而地方立法崇尚法典式立
法，片面追求法规体例的完整，忽略了地方的实际情况和实际需要。使得大多数
的地方立法都是属于重复立法，将法律法规的内容重复一遍，大量的抄袭上位法
的规定，使得本应对处罚的额度、实施细节等都未进行具体规定的地方立法失去

其应有的作用，这非但不能增加上位法的可操作性，反而造成立法资源的浪费。
（2）现行环境行政处罚欠缺力度
环境行政处罚作为预防惩治有关环境违法行为的有效法律手段，是各国法治
政府依法行政及政府主导环境管理重要体现。对污染环境的行为进行处罚的目的

是给违法排污者一定的经济制裁，从而促使其以后不敢再次触犯法律，以达到保
护环境资源之效果。然而现有的环境法律对于违法行为的法律后果的规定，难以
对违法者产生威慑力。中国环境立法中针对违法者的违法行为通常采用一次性的
罚款作为主要的经济处罚手段，而且限定了罚款的数额。这种处罚模式并未考虑

到环境污染的时间长度以及违法者的违法收益，容易导致行政处罚无法对企业形
成有效威慑，使得行政处罚面临“罚而无用”的窘境。企业作为市场中的理性的
经济主体，若是守法成本远高于违法成本，那么企业容易选择违反环境法律。以
造纸厂排污费为例，直到 2009 年排污费才由每吨 0.6 元提高至 1.5 元。与动辄几

十上百万投入的废水处理系统相比，如果缺乏其他的更严重的法律后果，“理性
人”都倾向于超标排污，因为对于企业来说超标排污能获取更大的经济利益。再
如，超标排污的行政处罚，2008 年修订的《水污染防治法》第七十四条规定：

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