Page 169 - 长三角区域生态绿色发展模式与路径研究

第四章 长三角地区水环境污染治理

发展联席会议以及各级政府签署的府际合作行政协议等。然而在现有的合作框架
下，这类行政协议并未对具体的合作内容，执法的程序等实施办法进行具体的规
定，这使得这些达成的行政合作协议局限成为合作意向书，甚至沦为一纸空文难

以执行。此外，许多行政合作是为了满足大型活动需要的“运动式”的临时措施
难以长效化，制度化。例如，为了确保上海世博会的顺利召开，长三角建立起区
域大气污染联防联治工作机制，这对于确保上海世博期间的空气质量起到了明显
的效果。然而在世博会结束之后，近两年来长三角地区的大气污染问题出现明显

的反弹迹象。在长三角地区有必要借鉴世博经验，将临时措施转变为建立长效的
区域大气环境管理制度。
（3）区域合作中区域环境管理机构的缺位
现有的制度设计决定了太湖流域管理局不能承担起区域性环境管理机构的

职责，太湖流域环境管理只能“以地方行政区域管理为中心”。太湖流域管理局
成立于 1984 年，是中国七大流域管理机构之一，隶属于水利部，在中国政府部
门中属于事业单位性质，缺乏相应的权力来保证其职能的实现处于弱势地位。在
流域管理与区域管理相结合的制度设计中，尽管太湖流域管理局有水污染防治的

职责，但其权力十分有限。在诸如处罚权、环境标准及污染防治规划等在污染规
制中较为重要事项上，流域管理机构都无权参与。以水污染防治工作为例，水污
染防治规划，渔业、农业等不同行业产生水污染防治工作被分别拆分至渔业主管
部门、农业主管部门和建管委等多个部门，大湖流域管理局与地方的主管部门的

职权划分不明确，这使其难以履行自身的职责。因此在流域管理工作中，流域管
理机构更多地只能进行科研和政策建议。此外，法律之间也存在矛盾和冲突，如
《水法》规定的是“流域管理与区域管理相结合”，可是《水污染防治法》第
二十八条却规定采用地方政府进行协调管理，法律之间存在明显的冲突，法律

的授权不明确。林楠在《中国跨区域水环境信息共享机制》一文中对此是如是描
述：“虽然中国水环境管理实行的是流域与行政区域管理相结合的水环境管理体
制，但实际上是以各省（市、自治区）到地方各级的水管理机构为主体的区域管
理机制在发挥主导作用，而以流域管理机构为主体的流域统一管理机制并没有发

挥其应有的功能。”
（4）区域合作需要区域环境法律制度相配套
针对跨行政区域的环境污染问题，长三角区域内各级政府尝试过多种解决途

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