Page 171 - 长三角区域生态绿色发展模式与路径研究

第四章 长三角地区水环境污染治理

重大的影响，现行的官员升迁制度不利于官员履行环保职责。
.事权与财权不匹配
现有的行政制度安排导致地方政府在履行职能上事权与财权的不匹配。在行

政事务的承担上，从中央到地方呈现出压力放大的模型，行政级别越低需要承担
越多的行政事务，导致基层事务繁多，苦不堪言，需要做到“上面千条线，下面
一根针”。在垂直体制下，一些上级政府的法定事权往往成为下级政府的当然事
权。现实中上级通过考核、一票否定等途径将本级责任分解成下级责任的现象十

分普遍。
同时，在财政分权上，中国却是上级政府决定下级政府财政预算的财政制
度，因此行政级别越高的政府拥有更多的财政预算。“从全国各级地方政府的财
力分布情况来看，省、地级市两级的财力约占地方全部财力的 60%；县、乡镇两

级的财力只约占地方全部财力的 40%。”市、县级地方政府只不过是上级政府制
定税收分享规则的被动接受者，对本级财政的预算内收入基本没有调节能力。在
现行制度安排中，地方政府级别越低，能获得的财政预算就越少，相反却需要承
担更多的行政事务，承担更大的责任。事权与财权不匹配在地方政府很普遍。

.环境执法能力受制于地方财政投入
地方政府除了需要履行环保职能之外，地方财政还需要承担本地区政权机关
运转所需支出以及提供本地区经济、社会事业公共事务管理服务所需支出，如养
老、治安、医疗、教育等事项。然而税制改革之后，中央集中了全国大部分的财

政收入，然而中央财政支出却远未达到这一规模。中央集权的后果必然是地方政
府财政面临捉襟见肘的窘境。由于财政收入来源有限，地方政府在分配财政支出
的时候，需要优先考虑解决迫切的民生问题。由于环境保护通常被认为是优先级
较低的任务，容易被地方政府暂时搁置一边或者至少安排得财力较少。因此，地

方财政收入的减少实际上影响了地方政府在履行环境保护职能上的意愿。
虽然随着长三角地区经济的不断发展，地方政府也加大了对于环境保护的
投入，环境保护部门获得的财政预算也在不断增长。但是采用先污染后治理的发
展模式发展起来的地方政府，对于治理所需的巨额财政资金以及治理工作的长期

性显然缺乏相应的准备。以苏州河为例，从 1998 年开始的一期工程至今已投入
约 140 亿元的巨资，工期近 15 年。在长三角区域，除上海之外，其他城市尚无
如此财力与决心向环境污染宣战。对于其他地方政府在预算中对于环保投入的些

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