Page 25 - 新时期开发区管理研究

第一章 开发区管理概述

贸管理、环境保护与城市管理、财政管理等职责；另一方面，依据法律法规的规
定，各级地方政府依法享有执行经济与社会发展计划、管理教科文卫公共事业、
管理民政公安司法计划生育等社会事务以及财政等权力。设立开发区的人民政府

通过构建多任务委托—代理关系，明确开发区管理主体经济与社会管理责任、属
地基层政府在管辖区域内经济与社会事务管辖权归属，运用财政和人事晋升作为
激励手段，推动代理人高效履职。
但是多任务—委托代理关系导致开发区治理体系的“碎片化”。开发区管理

主体与行政区基层政府围绕招商引资、财政返还、人事晋升展开的竞争，导致资
源重复配置、市场无序竞争以及经济活动负外部性；在经济管理、社会管理、公
共服务在垂直管理中存在多条任务线、指挥线；在横向的“块—块”关系上，围
绕社会管理和公共服务的治权归属、事权财权配置以及维稳责任等问题，开发区

管理主体与行政区基层政府之间经常发生矛盾。多重委托—代理关系共时性作用
于社会事务管理过程，导致各利益相关方基于自身的利益和理性采取竞争、合作
和冲突行动，削弱了空间治理的公共性、合作性以及精准性。
科层制和条块分工带来权力分割、责任分割、信息分割、资源分割，使得公

共事务治理由制度上的“整体划一”走向实践中的“碎片化”。为解决“碎片化”
问题，官僚组织不得不通过功能整合构建“整体政府”，排除相互破坏的政策环
境，联合使用稀缺资源，促使不同利益主体团结协作，为公民提供无缝隙服务。
通过向下授权、政府及其部门内部功能整合、重塑政府系统功能性，构建动

态、合作的公共管理体系。
“整体政府有效治理”的核心在于协调和整合，不同层级、不同部门之间的
政府达成共识和相互合作的可能性。
作为“碎片化治理”的对立面，整体性治理打破了条线分割的主体界限，弥

补了资源碎片化、价值碎片化、部门碎片化、服务对象碎片化的缺陷，提高回应
性和治理效度。
公共事务有效治理不仅需要政府整体治理，还需要构建国家、市场与社会之
间的分工与协同关系，形成复合治理体系。复合治理强调政府与市场、社会组织、

个体通过合作、协商等多重手段共同治理公共事务。一方面，政府通过自上而下
的主动作为、市场和社会各主体自下而上的全面参与，实现功能互补；另一方面，
政府与各行动主体通过协商、合作，建立良好的伙伴与互动关系。

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