Page 29 - 新时期开发区管理研究

第二章 开发区行政管理研究

定范畴内的各个职能，如公安分局的基层派出所、税务分局的地方税务所、国土
部门的地方国土所等。这些下属机构被法律赋予了行使职权的权利，因此它们拥
有行政权力，是一个完善的行政主体。

开发区管理委员会和政府各职能部门的派出机构的不同主要表现在以下四
点：第一，上级管理主体不同，前者由政府管理，后者由政府部门管理；第二，
法律文献规定范畴不一样，前者拥有极其宽广的职权，而后者只能在其上级部门
职权范围内来开展部分分管工作；第三，行使职权名义不一样，前者大多以自身

名义来行使，而后者只能依据上级部门来行使；第四，工作范围不同，前者在职
权范围内和职权范围外均可以开展具体工作，但后者在职权范围外不可以开展工
作，只能协调其他部门来共同处理。因此，从此角度来分析，开发区管理委员会
与政府部门下属机构存在着诸多不同之处。

3. 无法视为行政部门委托的机构
通常来说，被委托机构具有以下特征：运用委托行政部门的职权来开展具体
工作，同时产生的后果应由委托部门来承担。开发区管委会在规定的职权范围内
开展的各项工作，均是以自身名义进行的，在运行过程中出现的问题通常也由自

身承担，因此管委会也不同于行政部门的委托机构。
作为开发区的行政机关，管委会是地方政府机构，但没有在中华人民共和国
地方各级人民代表大会和地方人民政府有关规定的组织法内，所以它是一个没有
明确法律地位和行政执法资格的机构。管委会的职能是管理和规划园区，不参与

具体的建设事务。中国开发区建设以来，中央虽然以文件的形式规定了国家开发
区的管理职能，但从未制定任何促进开发区升级的文件。人们认为开发区管委会
是一级政府，然而中国行政机构体系中没有设置“开发区”，在立法方面也缺乏
关于开发区的全国性法律体系。管委会的性质缺乏立法界定，很多人质疑管委会

的行政主体地位，这不符合建设法治政府和依法治国的要求。中国许多开发区没
有制定《经济开发区管理条例》，也没有从法律角度明确开发区的组织形式、组
织原则、管理模式和功能定位。行政管理体制的不完善直接影响到开发区的管理。
（二）开发区面临大量社会管理职能

随着开发区的不断扩张，人口不断增加，开发区内的各项事务开始增多。参
与管理过程中，管委会委托经济管理初具招商引资、企业支持、公共服务等社会
事务和经济发展职权的中介机构进行，由企业和社会服务机构完成，并逐步扩展

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