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新时期开发区管理研究
esearch on the Management of Open Economic Zones in the New Era
第二节 开发区行政管理问题及成因
一、开发区行政管理问题
（一）开发区管委会缺乏明确的主体地位
1. 管委会不能归为一级政府
长期以来，由于开发区也在行使着一些政府职能，人们大多已经将其视为一
级政府，但是从行政角度来分析，各个开发区管委会与市、区、县有着不同的编
制和系统，本身并不是一级政府。在《中华人民共和国地方各级人民代表大会和
地方各级人民政府组织法》中明确规定：“省、自治区、直辖市、自治州、县、
自治县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”，这界定
了可以建立政府的范围，根据此规定可知，开发区管理委员会未纳入此范畴中，
故从法律维度来看，它的行政职能未被国家允许。
2. 无法被视为当地政府的派出机关
《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第
68 条：“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干
派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民
政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。市辖区、不设区的市的人
民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”
尽管大多数开发区管理委员会和政府派出机关有着诸多相同之处，但法律对派出
机关作出了明确的规定，即县级可设立区公所，市级可设立街道办事处，管委会
未包含在组织法的规定范围内，所以不能把其视为地方政府的派出机关。
同时，管委会与传统派出机构存在较大的差异。在行政管理学中，机关泛指
所有行政组织为实现其职能而建立的固定组织，具有机关法人，而机构一般是指
机关、团体的内部组织。在各级管委会的上级批复文件中，管委会往往被定义为
上级政府的派出机构。与派出机关不同，派出机构在《中华人民共和国宪法》《中
华人民共和国国务院组织法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各
级人民政府组织法》中均没有明确界定，地方性法规中也少有对派出机构做出明
确规定，目前有据可查的只有广东、海南、青海三省。广义上的派出机构一般是
指各级政府部门在实际工作中在其辖区内建立的下属工作机构，代其行使法律规
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