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新时期开发区管理研究
esearch on the Management of Open Economic Zones in the New Era

的现象，难以执行。特别是到目前为止，中国还没有建立完善的开发区法律制度，
开发区行政机关在行政序列中的地位和职能也没有明确界定。在实践中，缺乏有
效的法律法规。在许多情况下，开发区依靠地方选举产生全国人大代表和全国政

协委员。中国目前开发区的管理模式是实施“两块牌子、一套班子”的行政管理
战略。开发区管委会代表上级政府管理开发区，具有政府管理权。上级政府将权
力下放给开发区管委会，开发区配套服务体系、服务机构和管理机构的行政职能
交叉，表现为社会中介机构和管委会、企业和管委会在运行过程中职能不清。就

企业角度而言，管委会在管理开发区时履行很多行政职能，干预和影响企业发展；
就社会中介机构而言，管委会过度行使社会管理职能。开发区管委会属于行政部
门，在发展开发区经济过程中，其在宏观与细节上都体现职能。容易让应该进行
创新与改革的开发区重新走上政府机构设计的道路，无法构建起高效、完善、统

一的运行机制。中国开发区既要担负着调整产业布局与发展经济的职能，也要发
挥出体制机制改革与创新的作用，在构建市场经济体制试验区、转变政府职能、
实施改革开放策略等方面具有关键性作用。但事实上，近几年中国开发区的发展
始终处于“圈地开发”的初级阶段，管委会需要依赖相关部门与机构才能履行职

能，缺乏主动性与制度创新力。
（二）开发区管理主体不健全
在开发区管委会对开发区进行管理的同时，还应存在两个管理主体，即政府
与社会中介组织。其中，在政府主导型开发区以及政企混合型开发区中，开发区

管委会就承担着政府的社会管理职能。开发区的管理主体不健全造成开发区在面
临大量社会事务时难以高效运转，影响社会的稳定与经济的发展。开发区的管理
主体不健全可分为政府的社会职能不健全和社会中介组织的发育不健全。政府的
社会职能不健全主要是指政府在管理开发区内的社会事务时，不能充分有效地发

挥其社会管理职能，政府与上级派驻部门、政府与企业、政府与社会组织之间的
职责划分不清。由于开发区自身的职能权限较少，一些职能的运转离不开上级派
驻的各类部门，如国土资源、行政执法等权限一般都不赋予开发区政府。这些派
驻部门与当地政府之间不存在隶属关系，在处理当地社会事务时，又缺乏统一的

管理部门，协调能力较差，甚至会出现政府多头、互相推诿扯皮的现象。
（三）开发区发展受到多重制约
最初开发区的设立是想在一个相对封闭的环境中，集中政治与资源优势发展

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