Page 45 - 新时期开发区管理研究

第三章 开发区组织机构研究

防止低水平重复建设和恶性竞争。由于它们存在基本的共性问题。我们应该对开
发区进行分类、归类、整编，然后对中国开发区进行标准化、规范化的命名和分
类。明确让中国开发区从政策指导转向法治规则下的选择。最近两年全国许多地

方出台新的开发区管理条例。例如，2018 年江苏省出台管理条例，2019 年辽宁省、
山西省、江西省出台管理条例，2020 年湖北省、广西壮族自治区出台管理条例等。
分析这些新出台的条例内容，开发区界定的阐述基本上都是分为国家级和省级开
发区。对省级以下开发区规定是参照执行。笔者建议在对开发区统一立法时，首

先对中国目前所有开发区进行分类、归类整编，把开发区分为国家级开发区、省
级开发区以及省级以下三大类，国家级开发区包括国家级高新区、国家级经开区、
国家特殊产业开发区共计三种。省级开发区包括省级高新技术开发区、省级经济
技术开发区、省级工业园区、省级特殊产业园区，共计四种。在进行统一立法时

可以把国家级和省级开发区分成两个版块进行整体性、规范性、指导性统一立法。
这样就体现出共性和个性的不同特点。关于省级以下的开发区的立法工作，由于
数量很多，类型很多，差异性很大，所以立法工作可以留给地方立法补充。
2. 通过国家统一立法明确开发区的发展方向

阿马蒂亚·森的自由发展观和权利贫困论的启发，发展型社会政策理论的兴
起，国家对开发区战略定位向社会功能的微调和开发区自身的健康发展以及在社
会建设中的探索，开发区应“以自由看待发展”，转向经济社会功能并重，推进
“从农民走向市民”。开发区建立初期，由于地理区位优势、交通优势、人力资

源优势等原因，开发区的位置往往选在市区或郊区。由于中国城市化进程发展较
快，城市群最近几年迅速崛起，城市化的进程大大削弱了开发区的“地理孤岛效
应”。这时候开发区与主城区渐渐融为一体，开发区原先的单一功能主体渐渐往
社会综合功能主体转变。行政区域管理逐渐参与到开发区的事务管理，最终实现

了开发区与行政区管理合二为一，当开发区的功能区和行政区合二为一时，就会
失去设立开发区的初衷，精简、高效等特点，就会出现机构膨胀，人员数量很多。
笔者建议当开发区的功能区具备行政区的功能和标准时，应该通过立法建立转化
通道。国家应该让开发区转化为行政区。这种转换机制并不等同于一些学者认为

的体制复位。所有的开发区并不是不可以往行政区复位，科学的复位并不代表中
国体制机制的倒退。当有些地方开发区的功能发展到一定阶段和行政区域合一时，
其开发区的功能和行政区的功能达到一定程度时，国家应该根据行政区域规划标

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