Page 21 - 国土景观视野下自然资源与国土空间规划创新研究

第一章 国土空间规划概述

1978 年，国务院在全国城市工作会议上提出加强城市规划管理，严格审查
建设用地。1984 年，《城市规划条例》印发，建立了城市规划区建设用地许可
证和建设许可证制度。1990 年，《中华人民共和国城市规划法》首次以立法的
形式确立城市用地的管控政策，即对城市规划区内的各项建设实行选址建议书、

建设用地规划许可证，以及建设工程规划许可证（简称“一书两证”）管理。各
城市相继制定了城市规划，管控城市建设用地。
伴随城乡加快发展，乱占耕地问题逐渐凸显。1986 年，《中华人民共和国
土地管理法》（简称《土地管理法》）要求加强规划管理，编制土地利用总体规

划，保护土地资源。之后，国家土地管理局逐渐开展了全国、省级、市县级土地
利用总体规划工作。1993 年，《全国土地利用总体规划纲要（草案）》发布，
提出划定基本农田保护区，切实保护耕地，并通过划分土地利用分区，指导各地
利用土地资源。这一时期，政府逐渐重视做好国土开发保护工作。城市规划、土

地利用规划等从以国土开发为核心向国土开发与保护并重转变，初步建立了建设
用地“一书两证”管理、土地分区管控等制度。
3. 第三阶段（1995—2012 年）：市场经济体制下国土空间开发保护分散管理
随着城市建设大规模扩张，“投资热”“开发区热”兴起，出现严重的建

设用地占用耕地现象。1996 年，《关于加强城市规划工作的通知》发布，提出
严格依据城市规划加强对土地利用和空间布局的管控。为提高城市规划的管理成
效，2005 年，《城市规划编制办法》实施，要求强制执行城市规划中资源利用
和保护、区域协调等内容，划分禁建区、限建区、适建区，对城市建设用地实行

规模和强度管制。同时，建设部通过相继出台城市绿线、紫线、蓝线和黄线管理
办法，确定了城市绿地、历史文化街区和建筑、地表水体的保护界线和基础设施
用地的控制界线。2007 年，《中华人民共和国城乡规划法》将建设活动的管控
范围从城市扩展到乡村，提出城市总体规划、镇总体规划要明确规划区内建设用

地规模、基本农田等强制性内容，乡规划、村庄规划应明确建设用地、耕地等布
局，并在“一书两证”的基础上增加了乡村建设规划许可证。
针对耕地锐减、土地资源开发无序等问题，国家制定了更加严格的土地开
发保护政策。1998 年，《土地管理法》修订，提出实行土地用途管制制度、由

土地利用总体规划规定土地用途。1999 年，《全国土地利用总体规划纲要（1997—
2010 年）》提出以保护耕地为重点，实行耕地占补平衡的政策。2008 年，《全

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