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国土景观视野下自然资源与国土空间规划创新研究
Research on the Innovation of Natural Resources and Territorial Spatial Planning From the Perspective of Land Landscape

国土地利用总体规划纲要（2006—2020 年）》将土地用途管制的范围从耕地扩
展到建设用地，要求落实建设用地空间管制制度。2009 年，国土资源部要求各市、
县、乡依据土地利用总体规划划定建设用地规模边界、扩展边界和禁建边界，进
一步强化建设用地的空间管制。

随着国土空间开发失衡、利用效率低下等问题凸显，我国高度重视对国土
空间的治理。原国土资源部开展了省级地区、经济区等区域国土规划试点工作，
试点工作呈现出以国土空间开发利用管控为核心的特点。2006 年，“十一五”
规划首次要求划定不同类型的主体功能区，实施差异化的管控政策。2007 年，

《关于编制全国主体功能区规划的意见》推进了国家和省级主体功能区规划工作。
2010 年，《全国主体功能区规划》实施，要求国土空间开发从占用土地的外延
扩张转向以优化生产、生活、生态空间结构为主，实行基本草原保护制度，对国
家级自然保护区等禁止开发区实施强制性管控。

这一时期，我国国土空间管理意识增强。编制的城乡规划、土地利用规划
和主体功能区规划等，越来越强调对国土空间开发的管控，用途管制制度不断丰
富、范围不断扩大。然而，各类规划自成体系，存在交叉重叠、相互冲突等问题，
国土空间开发保护管理较为分散、效率较低。

4. 第四阶段（2012—至今）：经济新常态下国土空间开发保护统一管理
2015 年，《生态文明体制改革总体方案》将国土空间开发保护制度纳入生
态文明制度体系，提出整合各类规划、编制统一的空间规划。2017 年，国土资
源部要求以划定生态、农业、城镇空间和生态保护红线、永久基本农田和城镇开

发边界（简称“三区三线”）为基础，建立覆盖所有自然生态空间的用途管制制
度，严格审批各类空间的相互转用。
为统筹国土空间开发保护管理，各部门开展了“多规合一”探索。2016 年，
国土资源部要求以土地利用总体规划和城市（镇）总体规划为基础，推进“多规

合一”。同年，《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》指出，统
筹城市总体规划和土地利用总体规划，推进“两图合一”。此外，以主体功能区
规划为基础的“多规合一”在部分省份、市县开展了试点，探索形成了统一的空
间管制分区。

随着党和国家机构改革，国土空间开发保护活动的管理统筹到自然资源部。
2019 年，国务院要求融合各类空间规划，编制统一的国土空间规划，以“三区三线”

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