Page 45 - 国土景观视野下自然资源与国土空间规划创新研究

第一章 国土空间规划概述

（一）空间总量施策
空间总量施策是通过总量供给调节来促进发展方式转向以存量为主的高质
量发展，其在空间规划中的具体行动落实表现为“三区三线”划定、国土空间底
线管控和建设用地空间有限供给。这一时期，空间总量调控需与“双碳”目标实

现过程中的 5 个重要拐点阶段空间需求相适应。在碳排放总量减速增长时期，空
间增量供给增速应随之同步减缓，并保持适当的绝对增量。有关研究预测，2030
年左右（甚至有可能提前）我国人口将达到峰值，城镇化成熟稳定、工业化完成，
在此时实现碳达峰，空间用地需求也应当同步达峰。对应国土空间规划的阶段目

标，空间规划应在近两年内将重点任务聚焦在空间总量的调配、控制上。在碳汇
接近峰值极限、能源消费结构优化达到拐点和经济发展带来的新增能耗需求近零
之后，对空间总量增长的管控进入完全存量时代，空间总体零增长。基于空间总
量一定但又需经济发展的情况，碳汇面积不可能无限增长，故最优的行动方案便

是“做好减法，做优加法”。
（二）空间功能施策
空间功能施策是以空间功能精准供给的方式促进各区域差异化发展，其在
空间规划中的具体行动落实表现为空间管控措施和协同发展战略的制定。在碳达

峰拐点到来之前，因不同地区的碳达峰成熟条件不一，为了匹配此拐点阶段的空
间需求，国土空间规划的重点任务将是与空间总量互为补充，提供空间功能保障。
因此，应在全国“一盘棋”的统筹安排下，结合各地不同的主体功能区定位，制
定差异化的空间施策措施。一方面，综合考虑各地区的发展阶段、资源禀赋，建

立、完善差异化的减碳责任目标分解机制，构建灵活互补的区域减碳空间格局，
体现区域间不同主体的功能定位：在城市群等城市化主体区域，注重产业经济空
间的适度供给，在保战略、稳经济的同时促进单位用地碳耗的下降，并允许跨省
（区、市）共同承担减碳任务；在欠发达地区优化土地用途供给结构，减量发展，

将单位碳排放指标增减、人口和经济增减情况与空间的供给挂钩；在生态主体功
能区域，探索以增加碳汇来代替经济指标考核的方式供给生态功能空间用地；完
善区域间的生态补偿制度和转移支付安排机制，平衡资源供应地区和消费地区之
间的利益。另一方面，强化国土空间用途管制，从能耗和碳排放的维度进行专项

分类，对高碳和低碳用地进行分类管理，为精准化的用途管制施策打基础。

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