Page 183 - 城市规划与管理研究

第八章 行政的权力和职能

社会主义国家，都有相关的法律对国家各类组织机构和国民的权利义务进行规定，
作为公共权力的行政权力也都有来源 于法律的规定。但从实质来看，行政权力
的来源并非如此简单，在不同的社会形态里，关于行政权力的来源存在深层次的

巨大差异。
（一）君权神授论
在奴隶社会、封建社会里，立法权、司法权、行政权三种权力集中于皇权，
行政权是至上的权力，是高度集中的权力，是天赋的权力，是全能的权力，是人

格化的权力，是不负责任的权力。专制制度下的行政权力来自于阶级斗争，是统
治阶级所独有的进行统治的工具。
“君权神授论”认为行政权力是神（天、上帝等）授予的，执行行政权就是
执行神的意志。中外历史上的许多剥削阶级、统治阶级都用这一理论来为自己辩

护，证明自己权力的合法性，并用此理论来掩盖剥削压迫人民的本质。中国奴隶
社会、封建社会的统治者就强调“王权神授”，并以“天子”自居来强调权力来
源的合理性。
在西方漫长的封建专制时期，教皇和君主都鼓 吹一切权力来自上帝，并受

上帝至高无上权力的支配，以此加强行政权力的权威。“君权神授论 ”是传统
专制社会政治发展的产物，是传统社会科学落后、民主缺乏的必然产物，是在特
定的历史条件下产生的符合统治阶级利益的政治理论成果，它为统治阶级的专制
统治披上了颇具权威的面纱，使作为专制手段的行政权力变得神圣而权威。随着

现代社会科学与民主政治的发展，为专制社会的统治阶级提供统治合法性理论基
础的“君权神授”观点已经无法回应民主与科学思想的挑战，无法适应现代社会
的需要，早已退出历史舞台。
（二）西方的权力民授论

具有现代意义的法治社会中的行政权力的产生与运行是资本主义国家产生以
后的产物，它是民主共和的产物，是人民群众追求自由民主的产物，是人类政治
文明进步的产物。无论是格老秀斯的古典自然法学观点、洛克的分权理论、孟德
斯鸠的三权分立学说，还是卢梭的社会契约论，它们都有一个共同的理论观点，

即人民是国家权力的来源，都认为国家权力是保护公民权益和管理公共事务、提
供公共服务的工具。
由于人民是一个集合概念，不可能每个人都来从事公共管理和服务，所以就

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