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城市规划与管理研究
Research on Urban Planning and Management

1. 控制性详细规划（控规）的产生
中国控制性详细规划的出台，是为了适应新的城市发展形势，将其与现有的
规划进行有机结合，是中国的现实国情，对其进行定向、定量化、定质、定环境

的导向与调控。美国女性建筑师联合会于 1980 年来华进行学术交流时，首次提
出“国土区划与规划”这一全新的理念。
上海虹桥开发区是第一个采用控制性详细规划的城市。1982 年，上海市人
民政府决定在虹桥开发区建设一个以涉外活动为主的开发区，并确定了由合资公

司共同开发和运营的方式来进行。那时，为满足外商投资需求，制定了《土地出
让计划》。这份计划书，也叫详细计划，有两份主计划书，一份是一份地图，上
面标注着土地的用途，以及建筑强度。这两幅设计图为后期控制性详细计划图奠
定了基础。

1986 年至 1987 间，由清华大学城市规划所和广西桂林市规划局联合，对桂
林旧城 2.04 平方公里的旧城进行了控制性详细规划设计，并对其进行了详细的
详细规划设计。在此基础上，将其划分为限制性和引导性两大类。这种做法，类
似于上海虹桥经济技术开发区（1984 年上海政府批准）所做的《上海虹桥经济

开发区》（《上海虹桥开发区规划》），是对以往详细规划的一次变革，也是对
“区划”技术的运用，远胜于上海的虹桥开发区，得到了建设部的肯定。然而，
桂林市规划局的相关负责人却表示，这样的规划在管理上很难操作，所以没有向
市级政府提出申请。这表明，我国城市规划编制体制的变革才刚刚开始，并没有

从根本上改变原来的规划方式。然而，在这两个地方，对详细计划的工作方法进
行了改进，从而促成了一种新的制定城市计划的方法。
几乎在同一时间，广州、温州等商品交易发达的沿海地区，由于城市土地需
求剧增，住房商品化速度加快，城市规划部门意识到，以往以建筑布局为主导的

详细计划，已难以维持现状。因此，一九八七年广州市动员 70 个街道办事处，
用一年多的时间，就完成了全市区的“街道区划”，与之相对应的，是广州“区
划”制度的实施细则及技术性规范。1989 年，温州市又完成了 8.92 平方公里老
城旧城控制性详细规划，并在此基础上进行了初步研究。这是一种新的详细计划

方式，它在以后的许多地方产生了深远的影响。
为更好地指导城市土地的出让与转让，做好城市新区的发展与城市更新，建
设部提出，在出让国有土地之前，必须编制控制性详细规划。出让土地在挂牌出

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