Page 69 - 法律体系分析及建设研究

第三章 基本法律体系化的问题与完善重构

际立法运作过程有以下三点尤其值得注意：第一，委员长会议有权裁量和决断，
一部法案是提交全国人大还是全国人大常委会进行审议。第二，1982 年至今，
全国人大常委会制定了中国八成以上的法律，是最重要的立法者。第三，全国人
大有限的立法，事前也都要先经过全国人大审议通过。已故知名人大研究专家蔡

定剑指出：“从近些年的发展趋势看，全国人民代表大会的立法活动越来越少，
每年一次的代表大会有的审议通过一个法律，有时代表大会根本就不审议法律。
法律基本上都由常委会来制定。全国人民代表大会人数太多、会期太短，实际上
难以行使立法权，一般用两天时间审议通过一个法律太不慎重，完全是走形式。”

有关立法的数据统计也可以印证这一点。在十届全国人大及其常委会的五年任期
内，全国人大只通过区区 4 件法律，而全国人大常委会通过的法律则多达 69 件。
总之，全国人大常委会是实质上的立法机关，而全国人大的立法职能只是象征
性的。

与立法实践相对照，学界的有关研讨只有理论上的意义。例如，即使是理论
上明确了基本法律和非基本法律各自的范围，倘若全国人大立法能力依然虚弱，
由其行使基本法律制定权并不现实。基本法律修改权失范的根由与此相类似。再
如，中国《宪法》和《立法法》都没有在效力上对基本法律和非基本法律做出明

确区分，二者的差别只是文字上或者概念上的不同。在此情况下，执法部门和司
法机关在适用法律时自然会倾向于遵照法律文本的规定，将基本法律和非基本法
律的效力视作等同。上述两点足以说明，脱离中国立法实践的基本法律研究难以
切中要害。

第二，作为基本法律成立前提的全国人大独特的组织结构，没有引起学者们
的足够重视。中国《宪法》设计的全国人大组织结构是基本法律成立的前提。如
果全国人大不是由非常设的大会和常设的常委会共同组成，而是只有一个“层次”
的话，将法律区分为两种类型既缺乏基础，也无必要。可以说，全国人大的组织

结构是基本法律和非基本法律划分的制度性根源。在此前提下，现行中国《宪法》
倾向于增强全国人大常委会的立法职权和立法能力。
在修宪期间已经有人提出：“全国人大常委会的职权是扩大了，但有些职权
超过了全国人大，使全国人大有被架空的危险。如全国人大常委会可以对全国人

大制定的法律进行部分补充和修改，就显得权力过大。”修宪委员会采纳了这一
意见，在最终的宪法文本之中增写了制约全国人大常委会的两个条款。曾参与修

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