Page 51 - 新时期环境影响评价与咨询研究

第一章 环境影响评价发展

政策环评考虑宏观政策的环境影响，更加注重对经济、社会环境影响的整体、
全方位、系统性评估，对参与公众专业素养要求更高。政策环评涵盖了政策制定、
比选、实施、调整等多个阶段，持续而重复，公众参与没有明显的开始和结束标

志，参与过程具有持续性。公众诉诸司法属于行政诉讼，司法保障难度更高。
（二）政策环评公众参与要素划分
由于研究角度不同，国内外学者对公众参与的要素划分各不相同。Thomas
构建了公众参与的有效决策模型，从参与过程有效性及结果有效性两方面分析公

众能否被有效参与决策过程，以及公众意见能否客观、公正地吸纳到决策制定过
程中，提出应根据决策的目标和属性决定公众参与的时机、范围和方式。联合国
环境规划署（UNEP）从公众参与的全过程，提出公众参与的要素包括参与主体、

信息公开、参与方式、意见汲取、意见反馈 5 个方面，既涉及参与过程，也涉及
参与结果。
（三）政策环评公众参与框架构建
政策环评有效公众参与框架包括 5 个关键要素，各要素均有其特点及要求。
公众介入政策环评的时机影响公众参与的有效程度以及对决策调整的难度，国内

外研究普遍提倡尽早、全过程参与原则。随着决策的逐步推动，不同政策阶段所
选取的关键参与主体、参与方式应存在差异。基于不同参与主体的文化程度、参
与意愿及影响力等不同，公众参与需尽可能采用多样化、针对性方式，收集具有

不同特点的主体的意见。政策信息公开的完整性、及时性、可及性和易懂性均影
响公众对政策的了解程度，以及所提供意见的可参考性。有效采纳公众意见并及
时反馈是影响公众参与可持续性的关键，也是形成政策环评公众参与的闭环过程。

二、环评公众参与现状及问题

（一）相关制度规范
现行《环境影响评价公众参与办法》（以下简称《环评公众参与办法》）、
《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环评法》）规定的环评对象包

括规划环评及项目环评，公众参与的对象也仅限于部分专项规划环评及项目环
评，尚不包括政策环评。2016 年出台的《“十三五”环境影响评价改革实施方
案》、2020 年发布的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》及 2022 年出台
的《“十四五”环境影响评价与排污许可工作实施方案》仅对鼓励及推进公众参

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