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房地产经济健康平稳高质量发展研究
Research on the Healthy, Stable, and High Quality Development of the Real Estate Economy

第三节 土地征收补偿问题

一、中国土地征收补偿制度现存问题

（一）立法不够完善
以宪法文件规定保护私有财产中适当限制的原则，是近代工业国家普遍的做
法。例如，美国宪法第5条修正案规定：“人民私有财产，如无合理补偿，不得
被征用为公用”。日本宪法也规定：“私有财产，在正当补偿下得收为公用。”

而中国的“重征用轻补偿或无补偿”的宪法模式，被新中国成立后至今的四部宪
法无一例外地采用，此外也没有专门系统的土地征用补偿法，导致无序征用十分
普遍，程序混乱必然会加重人治色彩，使权利被侵犯的概率增加。此外，有关土

地征收补偿的单行法律法规有的相互矛盾甚至排斥，可操作性差，使行政机关的
自由裁量权过大，其行使权利便会无界限无休止，同样会造成对权利的侵犯。
（二）土地征收的“公益性目的”概念不明确，征地范围无限扩大
中国土地征收补偿制度中没有规定征地“公共利益”范围。这与土地征收补
偿制度本身法律规定是相互矛盾的。法律规定土地征收以公共利益为准，又规定

集体经济土地不能进入土地市场流转，而各类建设用地都只能使用国有土地，而
国有土地有限，只能来源于征收农地。政府法律规定的自相矛盾导致中国土地征
收的范围已从公共利益目的扩大到一切用地项目。事实上，真正基于公共利益目

的而征收的土地占极少部分，80%以上的征收都是基于商业目的而进行的。
（三）土地征收补偿标准过低，达不到补偿的目的
《化地管理法》明确规定了征用集体土地补偿的范围和标准，补偿费用包括
土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等。土地补偿费的标准为：
①征用耕地的补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的6~10倍。②征用其他土

地的补偿标准由省、自治区、直辖市参照征用耕地的补偿标准规定。需要安置的
农民每人安置补助费为该耕地被征用前3年平均年产值的4~6倍，但每公顷被征用
的耕地的安置补助费最高不得超过被征用前3年平均年产值的15倍。土地补偿费

归农村集体组织者所有，地上附着物和青苗补偿费归地上附着物和青苗的所有者
所有。可见，目前中国土地征用的补偿标准是由政府单方面制定出来的，在制定
土地征用补偿标准时，政府并没有把征收土地看成是一种市场交易行为，不仅没

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