Page 57 - 水利与市政工程施工技术及质量

第二章 农田水利工程建设及管理分析

投入缺失的尴尬局面。
（2）保护意识淡漠，疏于管理
在计划经济时期，中国农村地区经过社会主义改造建立了“一大二公”“政
社合一”“三级所有，队为基础”的人民公社制度。作为基层政权组织，人民公

社成为农田水利基础设施的主要保护管理主体，运用其垄断权力调动人力、物力
和财力，以人民投入劳动力，国家投入资金，对农田水利基础设施进行建设与管
理，使我国的农田水利设施，特别是小型农田水利设施有条不紊地运行。改革开
放以来，农村推行家庭联产承包责任制解决了农民农业生产的激励问题，但是并

没有为农田水利基础设施的运行管理提供有效的制度安排，农田水利由于投入不
足，导致的只建不管、重建轻管及水利设施带病运行的问题比较普遍，但由于“两
工”的存在，一定程度保障了农田水利基础设施的运行。新世纪以来，随着农村
税费改革的进行，特别是“两工”的取消，致使本已存在很多问题的农田水利基

础设施，特别是小型农田水利基础设施状况堪忧，同时，由于缺乏必要的管理及
养护，保护意识淡漠，疏于管理，使得众多小型农田水利设施年久失修，降低灌
溉效率，功能丧失殆尽，难以预防或抵挡我国农业自然灾害频发的影响，这样就
严重制约了我国农业经济的发展，影响了粮食增产、农业增效、农民增收和农村

社会主义现代化建设。
（3）农民兴办水利的积极性下降
农田水利设施建设属于“公共物品”，具有非竞争性和非排他性，应该主要
由政府或者集体来投入，但就目前情况来看，一方面，长期以来由于我国牺牲农

业发展工业背景下农民负担较大，在“两工”取消后，农民虽在一定程度上劳动
力得到了解放，但没有从根本上解决这一问题。再加上城乡二元体制下财政投资
的“城市偏向”和土地出让金的大量“城市化”，同时伴随着农村劳动力大量转
移到城市当中去以及农村老龄化的加快，使得农村劳动力不足，劳动力成本不断

上升，导致本已虚弱的广大农民更是无力承担农田水利建设投入，特别是原有的
“两工”（农村劳动积累工和义务工）体系被取消后政府并没有建立起相应的替
代机制，导致农田水利建设公共投入缺失，农民兴办水利的积极性也没有被调动
起来。另一方面，作为“公共物品”的农田水利基础设施建设及使用，不免“搭

便车”的集体行动困境也使得农民兴修水利的积极性进一步下降。人民公社化时
期，在当时高度集中的政治经济体制下，实行的是政治指令下的计划经济体制，

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