Page 34 - 城市规划与道路交通

U 城市规划与道路交通
rban Planning and Road Traffic

体制。依据《中央人民政府组织法》（1949 年 9 月 27 日）的规定（第七条第一
项），当时行使中央立法权的主要是中央人民政府（委员会），而在事实上，中
央人民政府也行使着这一立法权。而当时的政务院在法律上并没有被赋予立法权，

却在事实上制定了很多规范性文件并被视为立法。这期间，地方立法也是普遍存
在的。根据各地方政府组织通则，大行政区、省、市、县的政府可以拟定法令条
例或单行法规；在民族自治地方，各级民族自治机关则都有权制定单行法规（根
据 1952 年《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》第二十三条），这一立法

权即使是最基层的民族自治乡也是享有的。
从立法内容上看，由于新政权处于建立之初，为国家提供基本的国家制度、
巩固革命胜利的成果，为社会提供基本的法律秩序就成为此时首要的立法任务。
因而当时的立法就为满足这样的需求而制定，除了宪法类法律，就主要是关于社

会变革和巩固政权的法律、法规，如《土地改革法》《惩治反革命条例》等。而
法律的具体内容也成为党的政策的具体化。
2. 城市规划立法的初探
（1）政策性调控的开始

这一阶段中，尽管立法活动还比较活跃，但部门法并不完善，即使是尤其重
要的刑法等部门法都没有处于核心地位的基本法。中国对城市规划的规制也完全
符合这一特征。其次，相比之土地管理方面的《土地改革法》，当时的土地私有
制并不符合社会主义的基本特征，土地管理法规就适应了维护社会主义政权、土

地使用的需要，从法律层次规定了土地国有的制度；而在中华人民共和国成立初
期，城市规划的地位则远远没有这样的作用，其地位自然也不会很高。所以，城
市规划领域不但没有核心法，调控完全以政策为主，加之城市规划的工作存在恢
复性特点，因而其立法上也具有探索、试行的特色：

“在城市建设中，贯彻为生产、为工人阶级服务的观点”的城市建设基本方
针就是通过毛泽东主席的一个报告（1949 年党的七届二中全会上，毛泽东主席
的会议报告）和一次党内通报（1951 年中共中央发出《政治局扩大会议决议要
点》的党内通报）形成的。而关于城市建设的资金来源问题，是由周恩来总理在

1951 年的中央政治局扩大会议上提出解决方案，并指示政务院有关部门以“决定”
的形式发布于全国。正是这些灵活的政策性探索解决了中华人民共和国成立初期
城市规划面临的紧迫性问题。

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