Page 46 - 城市规划与道路交通

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rban Planning and Road Traffic

政务院或国务院其所属部门进行的，尽管它们都不享有法律规定的立法权。这也
深深地影响到中国以后的立法体制。表格中所列举出来的并不具有完全性，笔者
所选取的都是仅从文件题目上即可表现出其是与指导城市规划相关的，对于城市

规划的指导还有很多其他文件或讲话，而这些就更体现了城市规划在地位上的附
属性，是在讨论其他问题时相伴而调整城市规划的。
（3）善变的立法历程
如前所述，立法体制从分权跳跃性地转变为集权式的体制就已经体现了当时

善变的立法特征，而同城市规划事业的命运多舛一样，立法历程的道路也是随着
政治气候曲曲折折。
1966—1976 年间的城市规划立法几乎为空白，相应的官方文件都没有。在
“文革”后期，1974 年国家建委曾下发《关于城市规划编制和审批意见》和《城

市规划居住区用地控制指标》试行，终于使十几年来被废止的城市规划有了一个
编制和审批的依据。但很多下发的文件也没有得到真正执行，如一纸空文。
其实从 1957 年开始，由于政治气候的影响，中国立法也就随之进入了冷宫。
在 1957 年—1976 年长达二十年的时间里，全国人大作为唯一的立法机关，除通

过了《1958 年到 1976 全国农业发展纲要》和 1975 年《宪法》外，竟没有制定
过一个法律。享有法令制定权的全国人大常委会自行通过的条例、办法仅只有十
个。这一阶段也只有国务院及其所属部委依然发布规范性文件。但同前一时期的
立法体制一样，宪法和法律并未规定国务院及其所属部委享有国家立法权或行政

法规立法权，因而发布这些规范性文件的活动不能视为立法活动。在当时的实践
上，这些规范性文件都被作为行政法规看待。不过，即使如此，国务院在这期间
发布的规范性文件也是少之又少。在这种善变的环境中，城市规划的立法状况又
怎能有所好转呢？

2. 城市规划暂行办法
中国最初的城市建设的实践都是基于苏联的城市规划编制程序和方法来进行
的，尽管他们的帮助是功不可没的，但后来还是发现他们的程序和方法相当的复
杂、烦琐，并不能适应我国的实际情况：①规划设计非常死板，缺乏长效性，单

一性的特点使得规划仅仅具有执行性；②地广人稀的苏联所适用的用地标准在我
国就成为一种奢侈；③没有顾及城市建筑的功能和美观，小区的规划忽略了中国
百姓的传统习惯和舒适度等。

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