Page 49 - 城市规划与道路交通

第二章 城市规划体系

土地使用制度、住房制度都在进行着改革。
（1）城市有偿土地使用制度的建立
中华人民共和国成立初期，我国的财政实行“统收统支”，认为城市土地国

有，收取土地的税费，不过是钱从这个口袋取出，放到另一个口袋，是没有必要
的。1954 年财政部下达了一道公文，城市土地的无偿使用即通行全国。在第二
章已经介绍过，城市建设相对于工业建设就是“肉”和“骨头”的关系，工业建
设是骨架，城市基础设施和住宅等建设就是肉，那肉的分量总是很轻，即投入于

城市建设的资金严重不足。而对土地使用费的改革就是从对建设投资问题的解决
开始的。
1980 年，在全国城市规划工作会议上的会议纪要指出“实行综合开发和征
收城镇土地使用费的政策，是用经济办法管理城市建设的一项重要改革。……有

利于合理解决城市建设和维护资金的来源。”会前起草了一份《关于征收城镇土
地使用费的意见》的草案，道理就是参照公路部门征收公路养路费的办法，城市
土地需要投资，当然就只有从使用城市土地的单位收集。但国务院在批转此次会
议纪要时就指出“改革涉及面广，政策性强，建议由国家建委与有关部门协商一

致，对草案作进一步修订后，报国务院批准。关于城镇建设用地的综合开发，有
条件的城市可先进行试点。”（《关于城镇建设用地综合开发的试行办法》和《关
于征收城镇土地使用费的意见》两个草案）而在改革之前，仍然是提取工商利润
的 5% 作为城市维护费。

在改革的渐进过程中，许多城市面对严重的城市建设资金缺口，早已急不可
待了。1981 年，作为特区的深圳率先试行收取土地使用费，并颁布《深圳经济
特区土地管理暂行规定》。在 1982—1986 年的五年之间，累计收取 3848 万元。
在北方，抚顺在国家城市规划主管部门的大力支持下，1985 年试行低收费标准

起步，一年就收到 1000 多万元。尽管两处试点都未达到预期效果，但却将沿袭
近三十年的城市土地无偿使用的顽强堡垒打开了一个小小的缺口。1988 年，上
海市将虹桥经济开发区内的 26 号地块以出让 50 年使用权的方式首次公开向国内
外招标。这是上海市第一次把中国的土地作为一种“商品”，正式向国际招标，

使用权有偿出让（最后由日本孙氏企业有限公司出价 2805 万美元取得）。
1984 年《城市建设综合开发公司暂行办法》由国家计委、城乡建设环境保
护部颁发，在为各地综合开发公司的成立提供法律依据的同时，暂行办法也规定

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