Page 87 - 公共安全与应急管理研究

第三章 应急指挥与监测

从应急状态下的行政权力形态来看，其在整体制度运行的过程中呈现出一种由小
及大的转换过程——扩权推动治理。这种行政权力的强扩张机制一般而言并非法

治环境应有的常态，是一种对事物迫切寻求改变的特殊方式。
根据《突发事件应对法》（2007）的规定，突发事件预警机制内部的预警级
别与应急措施之间均存在一种架构——即“级别—权力”之间的对应性架构。随

着发布级别的提升公权力将依法逐步扩张。而在应对突发事件的各类应急预案中
还存在着另外一种扩权型机制——突发事件应急响应机制，即“事件分级—权力”
之间的对应性架构。那么，在突发事件应对中不同规范载体之间具有相似性结构

的两项制度，即预警响应与应急响应。根据《突发事件应对法》（2007）第 44
条和第 45 条的规定，无论是启动何种级别的预警，都应当立即启动应急预案。
而应急预案则包括基于事件分级所需要启动的应急响应机制。也就是说，《突发

事件应对法》（2007）通过设立准用性规则的方式，授予应急预案在突发事件应
对中的法律效力，使得应急响应机制具有法律上的强制性效力。从规范意义上来
讲，预警信息的发布便代表了应急预案的启动，而应急预案的启动便代表了应急

响应的启动。然而，在实践过程中，应急预案作为原则性法律规则的操作手册，
在既有的突发事件应急法律制度体系上创设了大量的行为规范，并且还分解了《突
发事件应对法》中预警与应急响应之间的因果关联，将预警响应和应急响应按照

事件发展的不同阶段予以区分，采取不同的应急响应措施。
从中国应急管理体系——预防准备、监测预警、救援处置和善后恢复——的
循环结构来看，应急响应机制的启动往往出现在救援处置和善后恢复阶段，也正

是因为存在应急响应机制，各地方政府机关在应对突发事件时，往往对外公布的
是应急响应级别。一旦启动应急响应级别，预警响应的功能便被应急响应所覆盖，
加之中国突发事件应急管理体系的结构固化，预警级别的发布自然而然的被行政

机关所忽略了。而正是在这种应急响应完全替代突发事件预警机制的情况下，人
工智能技术便难以应用到突发事件的预警当中。例如：在“新冠肺炎”疫情防控
期间，国务院联防联控机制印发《关于科学防治精准施策分区分级做好新冠肺炎

疫情防控工作的指导意见》，要求各区域进行精准分区防控。这些与预警具有相
似性的制度创设虽然能够取得较好的实践效果，但与“智慧应急”建设政策意见
中对于监测预警技术的战略布局显然不甚匹配。

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