Page 137 - 新时代行政法理论与应用实践

第四章 行政处罚制度

规定是为基层治理优化的初衷，但基层执法人员面对的执法领域较宽、覆盖面更
广，需要掌握的法律知识更多，这对行政执法能力水平提出了更高要求。曾有基
层执法人员坦言，基层执法人员面对各行各业出现的违法问题，仅能“依葫芦画

瓢”，参照各赋权部门以往执法案例实施，而稍有变化便难以为继，其赋能效果
短期内仍然需要较大努力。因此，大量下放行政处罚权未考虑到在部分偏远乡镇
中，执法人员严重缺乏，且部分执法人员的执法能力与现有的执法需求严重不匹
配，并不能有效承接行政处罚权，出现错罚、漏罚等情况。

3. 赋权责任模糊不清
新《行政处罚法》第 24 条模糊规定了“迫切需要”，但对赋权内容未做一
个明确规定，要想做到“量体裁衣”，就必须对其赋权内容进行因地制宜。下放

之权必须是迫切需要、符合基层治理，并且要乡镇、街道能够有效承接的内容。
若未考虑乡镇街道的承接能力，对其下放内容进行泛化和“一刀切”则会导致基
层管理权力呈滥用增长之势，出现渎职或怠政现象。再次，第 24 条规定中的“交
由”是一个不确定法律概念，未明确是授权、委托还是其他途径，由此产生了法
律授权说、行政授权说、授权或委托说、多种途径说等观点。学界对“处罚权交

由”的法律性质仍未有一个权威性定论。具体而言，授权说认为，行政机关经法
律设定取得行政职权，并以真实意思表示为根据，以法律和法规为准绳，把其权
限赋予除行政机关之外的组织。经授权后，授权方在行政上取得主体资格并能够

在外部独立地承担法律责任。委托说，是指一行政主体虽有行政职权却因行使职
权的条件所限或者其他原因而授权另一组织行使委托方名下的权力。行政委托仅
能使受托方作为行为主体而非其行政主体得以存在，因此受托方并没有因为行政
委托成为一个有独立资格的主体。新《行政处罚法》究竟是授权还是委托的模糊
表达，让基层治理在依法办事时承受着较大的法律风险，其行政处罚权在“交由”

乡镇人民政府和街道办事处之后，上级政府是否还具有该行政处罚权，会导致追
责主体的模糊不定与偏移，还会出现不同层级、部门行政执法职责交叉重叠和执
法人员身份不统一的情况，甚至可能出现执法“踢皮球”的现象，其赋权责任仍

待厘清。
4. 评估与监督机制不同步
新《行政处罚法》第 24 条规定，赋权要根据实际情况而定，表明需要历经
权力下放前的评估与检测、放权后的监督指导，每个环节都要有严格的机制与之

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