Page 144 - 新时代行政法理论与应用实践

新时代行政法理论与应用实践
Theory and Application Practice of Administrative Law in the New Era

但是这建立在对权力清单制度的规范利用基础上。从已有的情况来看，权力清单
制度厘条定理的作用并未得到充分的发挥，一些地区发布的权力清单内容清晰度
不高，未对下放的行政处罚权进行有效归类，或是直接将处罚权和审批权、许可

权等其他类型权力混合下放，这样导致的结果是执法实践中权力运用可能出现错
位；一些地区的权力清单采取认领的方式，但是这种清单认领的方式在操作中走
形变味，县乡级执法单位没有充分履行清单认领的职责，权力被“打包式”领走
背离了权力清单制度厘清权力边界的初衷。

2. 基层执法体系尚未健全完善
第一，原有体系阻碍县乡执法体系建构。将行政处罚权下放至乡镇、街道本
质上是县乡级行政执法体系的调整、重构，新制度体系的形成必然会对旧制度体

系带来破坏，原有制度体系在某种程度上会对新生制度体系产生阻力。在执法权
向基层拓展过程中，此方面的阻力可以从内外两个角度来看待。一方面，《行政
处罚法》修订案出台前所形成的以县级主管部门为末端的行政执法体系需要被打
破，旧有体系所涵盖的执法权限、执法资源会随体系重构而被重新分配，如北京
市怀柔区的方案内容就涉及了前期市政府制定的《机构改革期间行政执法工作衔

接规则》，体系内的行为传统以及利益冲突可能成为体系重构进程中的绊脚石。
随着县级主管部门拥有的行政处罚权被分流至乡镇、街道，相应地，县级主管部
门的整体职能就会被精简，精简过程中不可避免会产生类似“改革阵痛”，这也

是行政执法体系内部改革所需要克服的问题。第二，有关协调部门优化内部，并
未提升改革体系成效。一些县（区）的实施方案文件对改革所涉单位都分发了改
革任务，如福建省宁化县将执法改革任务具体分解给财政、人社、编办等单位°，
新执法体系的运转对关联外部系统提出了与以往不同的适应要求。在科层制行政
隶属秩序的框架下，行政执法体系对所涉其他同级政府系统的干涉力度有限，外

部系统对于新生执法体系的适应性改造有待于上级主体政府的统筹推进。实践中，
这样的配合性改造工作往往会遇到“系统内部困局”（部门之间的推诿、扯皮）
等问题。

（二）行政处罚权下放制度的实施路径
1. 实现不同领域行政处罚权力下放
这一处罚权利涵盖多个方面，涉及多个领域管理，《中共中央办公厅、国务
院办公厅印发关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》对于赋权事项的

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