Page 145 - 新时代行政法理论与应用实践

第四章 行政处罚制度

规范要求是“成熟一批、下放一批”，然而行政处罚权无序下放的弊端仍在实践
中存在，实现各领域行政处罚权的分类下放是实现行政处罚权有序下放的有效形
式，实践中一些省份也有相关尝试。具体层面有两种操作方式，一是区分领域次

序下放，将单一领域的包括行政处罚权在内的行政执法权限通过清单下放乡镇、
街道。二是依所属领域对集中下放的行政处罚权进行归类，比较有代表性的地区
实践样例有浙江、甘肃，对于行政处罚权的梳理归类在其行政执法权限目录中有
所体现。

基于实践的现实需要，集中统一赋权与领域赋权应结合起来、交替使用。处
罚权分类的条理性与两种赋权方式都不存在根本性矛盾，做好赋权的条理归纳是
灵活应用两种赋权方式的前提。在集中统一赋权形式下，权力清单的整体统筹编

制依行政处罚权的原所属部门进行归类，在权限层面整合、理顺部门之间的“条条”
关系，后期的权力调整也可以在归类模块中清晰、有序地进行，避免后期局部权
力调整影响到清单的整体秩序。领域赋权形式本身就带有分类条理的特性，需要
注意的是赋权的先后逻辑，后期的赋权内容不能与前期的赋权冲突相悖，此外，
还应将处罚权与审批权、许可权等不同类型的行政权限在清单中进行梳理区分。

集中统一赋权适用于阶段性的权限下放调整，在行政执法下沉实践中（如基层综
合执法改革、相对集中行政处罚权改革）集中统一赋权能给基层执法力量的成型
提供相对全面的权限支持。领域赋权形式相对更加灵活，可用于不定期权力调整，

在阶段性赋权间隔期间的权力临时调整，或单一领域的执法改革等方面有较好的
适用性。行政执法实践中文化、农业等领域的行政执法变动性较大，自 2002 年
起全国各地先后开展了文化、农业、交通运输、生态环境保护、市场监管等部门
领域内的综合执法改革，相关领域的执法权限面临着巨大的调整变动，如文化综
合执法领域的执法权限就源自文化、文物、出版、广播电视、旅游市场等多方面

执法权的合并统一，单一领域内行政执法改革所涉及的行政处罚权限变动可以通
过领域赋权的形式进行下放调整，这样更具体系条理性。
值得注意的是，不论是集中赋权清单的归类还是以领域赋权的形式进行不定

期权力调整，都应把握好局部与整体的联系，领域赋权与集中赋权内容重叠、领
域赋权各行其道等情况都不应该出现。发挥好两种赋权方式的各自优势以针对性
地满足各类实践需要，集中统一赋权与领域赋权的交替使用、互为补充能够帮助
行政处罚权下放乡镇、街道制度更好适应地区复杂的改革实践形势。

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