Page 28 - 新时代行政法理论与应用实践

新时代行政法理论与应用实践
Theory and Application Practice of Administrative Law in the New Era

济、文化、教育、城乡建设、计划生育等行政职责。不同层级政府职责相同，结
果是重叠设置，形成“上下同责”、机构“上下同粗”的行政管理体制。这种体
制服务于管制型政府，目标是维护良好的社会秩序。宪法赋予县级以上地方各级

人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作、改变或者撤销所属各工作
部门和下级人民政府不适当决定的职责。地方各级政府被赋予相同职责，上下级
政府间是隶属关系，实践中普遍推行目标管理、指标管理、督察、谈话等管理制
度，我国仍然是科层制管理体制，实行层层节制，下级对上级负责，是典型的上

级导向型行政体制。这种体制的突出优势是动员能力强和集中力量办大事，在促
进经济社会快速发展、推进重大基础设施建设、应对重大突发事件中极具优势，
如 2008 年汶川特大地震灾害恢复重建，这种体制具有独特优势。

现行科层制行政体制的缺陷也是十分明显的。首先，不同层级政府重复设置
行政机构，导致机构臃肿、公职人员众多，行政成本极高。层层设置类似机构已
成为一种惯性思维，不论是否需要或者有相应职责，行政机关、群团组织甚至国
有企业均层层设置机构，如中国移动、中国电信、烟草公司等均在省、市、县区
设有分支机构。根据职责设置机构，就成为我国机构改革的一项任务。如 2023

年推行的国家机构改革，撤销和重组中国人民银行地方分支机构，该项改革体现
依职责设置机构的精神。其次，纵向重复配置职责，导致不同层级政府间职责权
限划分不清楚，职责主体并不明确。中央、省、市、县四级在主要管理领域均承

担相应职责，如治安、生态环境、农业农村领域，四级政府均承担管理职责，多
主体承担职责，必然面临责任不明确问题。再次，下级对上级负责，面临横向不
同部门之间、不同地区之间配合协助困难问题。最后，上级导向型体制要求下级
行政机关更重视上级意图，按照上级指令或者意图办事，忽视相对人需求，导致
提供的服务不能够满足社会及相对人需要。

科层制体制将行政职责纵向、横向划分并分配给不同地区、不同层级、不同
部门的行政机关，每一个行政机关及其内部机构、派出机构都是责任主体，独立
作出行为并承担责任。整体型治理是在行政职责纵向、横向配置体制下，促进政

府内部行政机关之间协助、配合，政府作为一个整体做出行为并承担责任的治理
形态。数字治理为政府整体型治理提供数据和技术支持，促进整体政府建设。行
政机关利用一体平台、一体数据体系实现数据共享、互认，行政主体在立案、调
查、审查判断证据材料、做出行政决定等行政程序中可以获得相关行政机关协助

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