Page 78 - 新时代行政法理论与应用实践

新时代行政法理论与应用实践
Theory and Application Practice of Administrative Law in the New Era

显然“申报—核查—评审—发放”这一现行程序违反了上位法的招标、拍卖这一
强制性的程序要求，存在明显的程序违法嫌疑。特别需要指出的是，《行政许可
法》第五十三条虽然规定了该程序可以变通，但是也限于法律和行政法规，部门

规章是无权作出例外程序规定的。目前这种程序违法在全国范围内普遍存在却无
人关注，一旦行政相对人就此程序上违法问题提起行政诉讼，在严格司法审查的
背景下很可能造成一省碳排放权初始分配方案被通盘撤销的法律后果，因此其违
法的严重性不容小觑。

（二）面向碳中和的中国行政许可制度的完善
行政许可制度供给不足、技术性标准体系混乱、设定违法、程序违法等问题
的存在阻碍了我国碳中和战略的顺利实施，面向碳中和的中国行政许可制度变革

理应紧扣这四个问题展开：
1. 激活地方政府规章特别立法权
化解政策与法律的矛盾中央政策是将碳中和领域的规则制定权交由地方，然
而地方并没有行政许可的设定权，这种两头落空的尴尬局面最终造成了行政许可
制度的供给不足。化解这一政策和法律不协调的关键在于激活地方政府规章的特

别立法权。地方政府规章的特别立法权，是指当行政管理迫切需要时，地方政府
规章可以超越自身法定立法权限，临时行使地方性法规立法权限的权力。地方政
府规章特别立法权的法律依据是《立法法》第八十二条。《立法法》第八十二条

第五款规定“应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可
以先制定地方政府规章。”《立法法》修订说明确指出：“有的常委委员、地方
和社会公众提出，目前实际中，一些涉及公民权利义务方面的事项，应当制定地
方性法规，但制定了地方政府规章，建议进一步明确地方政府规章与地方性法规
的权限划分。

法律委员会经研究，建议按照党的十八届四中全会决定精神，增加规定，没
有法律、行政法规、地方性法规依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和
其他组织权利或者增加其义务的规范。同时规定，应当制定地方性法规但条件尚

不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需
要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委
员会制定地方性法规。”根据修订说明可以发现，特别立法权仅仅限于地方政府
规章，不包括部门规章，其本质是地方性法规的临时替代法。所以，根据特别立

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