Page 74 - 新时代行政法理论与应用实践

新时代行政法理论与应用实践
Theory and Application Practice of Administrative Law in the New Era

的基本目标集中体现在《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好
碳达峰碳中和工作的意见》（以下简称《双碳工作意见》）《2030 年前碳达峰
行动方案》等政策文件中。

1. 行政许可制度供给不足
我国目前的行政许可制度远远滞后于碳中和战略的现实需求，将碳中和目标
纳入法治轨道的前提是有法可依，因此加大行政许可立法是首要之举。鉴于碳中
和法所特有的技术法属性，当前的共识是，行政立法理应在碳中和法律制度的供

给中承担主要功能。可是这一共识却忽略了政策与法律之间的不协调性。
仔细解读《双碳工作意见》这一政策文件可以发现，碳中和领域行政立法的
责任主体主要是地方政府而非中央政府。《双碳工作意见》规定党中央的职责有

三：一是“指导和统筹”，二是支持重点行业、重点企业，三是培训干部；《双
碳工作意见》规定中央部委的职责有三：一是制定行动方案，二是明确碳达峰、
碳中和目标任务，三是督促检查；《双碳工作意见》规定地方的职责只有一项，
即“制定落实举措”。由此可见，《双碳工作意见》设计的分工结构是：中央政
府提出要求，地方政府负责落实。负责落实显然包括制定法律规则与实施法律规

则两大内容。可以说《双碳工作意见》更加倾向于通过地方行政立法而非中央行
政立法来解决碳中和领域的法律规范创制问题。
问题的关键在于地方行政立法能否承担起碳中和领域行政许可法律规范的创

造责任呢？回答是否定的。地方行政立法的主要表现形式是地方政府规章，《行
政许可法》明确规定法律、行政法规、地方性法规、国务院的决定可以设定行政
许可，省政府规章可以设定临时性的行政许可，其他地方政府规章不得设定行政
许可。从表面上看，似乎可以以省政府规章为主体来解决碳中和领域行政许可的
设定问题，但是这一路径事实上已被修订后的《立法法》所堵死。2015 年全国

人民代表大会常务委员会《立法法》修改时将“对规章的权限进行规范”作为重
要的修改内容。其第八十二条第六款规定：“没有法律、行政法规、地方性法规
的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务

的规范。”正是这一条款，事实上已经剥夺了省级地方政府规章的行政许可设定
权：第一，设定临时性许可即便是出于行政管理的迫切需要，其本身也仍然是增
设相对人的义务；第二，《行政许可法》第十六条第四款规定，规章“对行政许
可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。”换言之，增设合乎

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