Page 75 - 新时代行政法理论与应用实践
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第二章 行政许可体系
上位法的其他条件是为地方政府规章所允许的。但是，遗憾的是，为行政许可增
设条件，不可避免地要增设相对人的义务。由此可见，由于修订后的《立法法》
禁止规章创制损益性法律规范，这导致规章在行政许可的设定上已经陷入“心有
余而力不足”的窘境。中央政策是将碳中和领域的规则制定权交由地方，然而地
方并没有行政许可的设定权，这种两头落空的尴尬局面最终造成了行政许可制度
的供给不足。
2. 行政许可技术标准体系混乱
碳中和类行政许可一个重要的特征是，该类行政许可的实施严重依赖于各类
绿色技术标准，然而我国目前这些技术标准体系却存在一定程度的混乱。例如《国
务院关于加强节能工作的决定》规定：“达不到建筑节能标准的建筑物不准开工
建设和销售。”《民用建筑节能条例》第十二条规定：“对不符合民用建筑节能
强制性标准的，不得颁发建设工程规划许可证。”根据《民用建筑节能条例》规
定，这里建筑节能标准只能是强制标准。然而目前我国只有民用建筑节能的国家
推荐标准，没有国家强制性标准。这一标准的缺位直接导致政策难以落实。经梳
理发现：钢铁节能生产方面、石油节能加工方面、化工节能生产方面、温室气体
排放方面、能源统计指标体系方面目前无国家强制性标准，仅有推荐性国家标准；
电力节能生产方面的国家强制性标准目前仅有《选煤电力消耗限额》，缺少针对
电力企业的节能降耗标准；印染节能生产方面目前既无国家强制性标准，也没有
推荐性国家标准。碳中和类行政许可的实施严重依赖于各类绿色技术标准，而且
这些标准必须是强制性标准。然而通过上述梳理我们发现现有的标准体系在合法
性方面存在三大问题：
（1）温室气体排放标准缺少法律依据
碳中和目标的关键在于减少人类生产生活中温室气体的排放。温室气体是指
大气中吸收和重新释放红外辐射的自然和人为的气态成分，包括二氧化碳（CO 2 ）、
甲烷（CH 4 ）、氧化亚氮（N 2 O）、氢氟碳化物（HFCs）、全氟化碳（PFCs）、
六氟化硫（SF 6 ）和三氟化氮（NF 3 ），其中，二氧化碳是最主要的温室气体。因
此，利用碳市场等各种手段减少二氧化碳排放尤为重要。《大气污染防治法》第
二条规定防治大气污染要对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨等
大气污染物和温室气体实施协同控制。即大气污染物和温室气体是两类不同的物
质。该法第十条规定要求制定的大气环境质量标准和大气污染物排放标准也仅对
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