Page 217 - 环境监测与污染治理研究

第七章 环境影响评价的公众参与

制度。”本书认同王锡锋教授的观点，公众参与并不包括投票、选举等既往的
代议制民主，也并不意在替代后者，而更应当被定义为传统民主途径的补充。此
外，需要指出的是，我们所理解的公众参与必定是一种制度化的民主途径，强调

的是政府和民众之间持续性的良性互动。
公众参与能否在中国落地，也是学者们争议的焦点。从西方国家的经验来
看，公众参与之所以开展得如火如荼，归根结底是因为有扎实的代议制民主为基
石。譬如当一项城市规划需要召开听证会来确定具体方案、商讨细节，主政者一

般会认真考虑来自市民代表的意见，不敢稍有怠慢。如果后者的意见最终不予采
纳，亦会有详细的解释说明，尽力说服民众支持政府的决策。行政部门对公众参
与的重视、对民众意见的“谦恭”态度，正是缘于一个民选的政府为了维持自身
的合法性一般不会过多的违背民意。基于这一点，有质疑指出，没有严格规范意

义上的代议制民主，公众参与能否在中国生根发芽？本书在此引用蔡定剑教授的
观点来对这一问题做简单的说明。诚然，代议制民主的肥沃土壤更好的培育了公
众参与之花，让其盛开得更鲜艳。但这并不意味着没有选举民主就完全不能开展
参与民主。在中国的语境下，随着市场经济的发展，涌现出诉求相左的多元利益

主体，公民社会初现雏形，给主政者固守传统的行政模式带来压力。同时，面对
着瞬息万变的风险社会，客观上更需要政府决策吸纳多元主体的意见，增强决策
的透明度，避免街头抗争的发生。比如在当下的城市规划、环境保护等领域就迫
切地需要公众参与。频频见诸报端的暴力拆迁、“推土机前的抵抗”，根本原因

正是政府在决策前并未征求居民的意见，民众丧失话语权，因此解决这类问题的
关键恰恰在于开展公众参与，改变传统不透明的决策模式。此外，自 2002 年中
共十六大始，“扩大公民有序的政治参与”就进入决策层的视野，这亦可以看作
是官方对前述社会经济变迁和民间欲求的回应。综上所述，参与式民主在中国的

发展既有客观形势的需求一一公众参与在解决转型期中国社会矛盾方面有着不可
替代的作用，亦有官方的推动一一决策层希望借此缓和社会压为，促进良性治
理，增强合法性。更重要的是，若公众参与成为刚性的制度，也会倒逼政府认真
对待民意，使其从被人诟病的形式走向实质。

除此之外，关于公众参与，还有一个必须明确的概念，这就是何谓公众。公
众通常是指“具有共同的利益基础、共同的兴趣或关注共同问题的社会大众和群
体”。从这个定义可以看出，“公众”不同于“公民”。“公民”是一个规范的

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