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国土空间规划与自然资源管理探索
Exploration on Territorial Space Planning and Natural Resources Management

化名城而言，在新时期转变保护理念、重构保护体系，实现历史文化空间与三生空间
的融合，是国家实现文化复兴历史使命的重要环节。围绕国土空间规划“五级三类四
体系”，从制度标准、法规政策、规划编制、实施监督 4 个维度，对遗产保护制度进
行剖析。
（1）制度标准维度

近 40 年来，中国文化遗产的保护管理主要采取自下而上的申报制度。然而，这
一制度的单向性使其难以应对新时期“构建城乡历史文化保护传承体系”的目标任务。
由于缺乏顶层设计，城市建设与历史文化保护脱节，且遗产保护工作欠缺实施性和落

地性。只有将遗产保护制度上升至国土空间发展战略决策层面，实现自上而下的逐级
传导，才能解决遗产保护长期存在的结构性矛盾。
（2）法规政策维度
2008 年实施的《历史文化名城名镇名村保护条例》是中国历史文化名城保护的纲

领性文件，国家以此为主干，相继出台了《历史文化名城名镇名村街区保护规划编制
审批办法》等法规、规章，规范并指导文化遗产的各项保护工作。然而，编制地方性
法规、地方政府规章或规范性文件的国家历史文化名城仅占 30%，已编制并实施的名

城大多存在层级不健全、时间滞后、执行性弱等问题。
（3）规划编制维度
保护规划是历史文化遗产保护制度的重要组成部分，是历史文化遗产进行保护管
理、推动项目实施的重要技术支撑。2019 年，GB/T 50357—2018《历史文化名城保护
规划标准》的实施为保护规划的编制提供了新的依据。在国土空间规划体系下，应进

一步加强遗产保护传承与社会经济发展的深度融合，将名城保护融入城市发展战略，
充分发挥文化遗产在全域国土资源配置中的引领作用。
（4）实施监督维度

历史文化遗产的保护管理具有较为突出的公共政策属性，横向的多学科统筹与纵
向的全流程贯穿至关重要。1982 年至今，中国已有 50% 左右的历史文化名城设置了“保
护委员会”等市级领导机构，切实提高了政府统筹历史文化名城保护利用的效力。然而，
面对“一年一体检，五年一评估”的国土空间体检评估机制，历史文化遗产的实施监

督机制仍需进一步健全。
（二）厘清名城保护三个层次及反思
名城保护的层次问题非常重要，当下普遍的问题就是错位的保护与建设，比如把
本该对待新区的建设方式，用到历史城区导致大拆大建；把本该对待历史城区的有机

更新方式，用到了历史街区导致拆旧建新；把本该对待历史街区的保护整治模式，用
到了文物古迹导致毁真造假。名城保护体系有三个重要的保护层次，即文物古迹、历

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