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国土空间规划与自然资源管理探索
Exploration on Territorial Space Planning and Natural Resources Management
体规划分为国家、省、市、县、乡镇五级。环境保护规划体系正在探索并逐步充实，
除环境保护五年规划外，正推进生态功能区划和生态保护红线划定，探索开展环境功
能区划、城市环境总体规划编制等。主体功能区规划分为国家和省级规划，是国土空
间开发的战略性、基础性和约束性规划。该规划是非法定性规划，因此规划地位虽高，
但是强制性和权威性不足，除生态保护规划外，其他规划并未与之紧密衔接。
2. 规划管理各自为政
首先，规划权力分置有利于形成协调统一的规划体系，但各部门围绕各自的空
间管理职责自成一体，形成了类型繁多、相互交织的空间规划体系，且在规划运行管
理中各自为政，导致规划多且难以协调，出现“就城市论城市”“就土地谈土地”问
题。其次，上级规划应侧重战略性、政策性，下级规划应侧重操作性、适应性，但中
国现行规划体系存在上级规划战略性、政策性不足以及下级规划简单模仿上级规划导
致操作性、适应性不强等问题。因此，中国现行规划体系整体发展不均衡，规划层级
日趋增多，规划职能与政府事权未完全对应，规划实施及监督机制有待健全，影响了
国家空间政策的统一性和有效性。
3. 规划内容重叠冲突
当前规划体系下，部门事权界限不清，层级关系模糊是制约空间规划改革的源
头和难点问题。各个管理职能部门自成体系，均有组织编制和发布实施规划的相应职
责，且各有各的法律依据、技术路径、标准体系和审批管理机制，造成各类规划之间
内容冲突、边界重叠或空白。同时规划作为各部门行政权力的载体之一，编制内容和
管理也涉及各自部门管理，从而导致了严重的规划不衔接、不统一等问题，甚至许多
规划存在着明显的矛盾和冲突。例如，陆海分界线的标准长期没有得到统一林地和草
地的划分技术规范和标准长期以来也没有完全统一。
4. 技术变革助推规划变革
新时期，计算机技术不断革新，改变了数据获取、整理、分析等的方法，驱使规
划发展进入智能化阶段。依托遥感（RS）、全球定位系统（GPS）、地理信息系统（GIS）
等信息化技术，自然资源本底数据采集可以实现全域化；依托人工智能（Al）、大数
据（Big Data）、城市信息模型（City Information Model）等不断成熟的技术，将促进
规划编制智慧化、规划实施合理化和规划管控科学化。新时代、新技术背景下，建设
国家规划综合管理信息平台是系统破解规划事业发展局限的有效方法，将推动规划基
础信息互联互通和归集共享、各类规划统一管理和协调衔接，以及规划实施进程跟踪
监测和有效管控。技术革命将助推规划事业，实现高质量、跨越式发展。
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