Page 182 - 国土空间生态保护修复理论及实践研究

国土空间生态保护修复理论及实践研究
Research on Theory and Practice of Ecological Protection and Restoration of Land Space

根据土石料利用方案和生态修复方案，产生的土石料首先应满足矿山生态修复的

实际需要，但确有剩余的土石料进入市场后，其销售价格会受到土石料市场紧缺
性的影响，当土石料市场供不应求时，极有可能出现借矿山生态修复之名而盗采
土石料的问题。由于土石料销售具有特定的使用条件，需要在政府严格监管下利
用，因此土石料利用政策的市场化运行程度也相对不高，并且需要政府在一定程

度上进行管控干预。
（二）面临问题
相关激励政策的实施虽然取得了一定成效，但在推进过程中，政府干预的指

标激励政策和土石料利用政策有待完善，同时，矿山生态修复市场化运行基础环
境还有待进一步优化。
1.指标利用政策应用途径与支持力度需进一步明确
补充耕地指标入库交易路径待打通。生态修复部门是督促矿山开展生态修复

的主管部门，但涉及的指标利用政策参照城乡建设用地增减挂钩或工矿废弃地复
垦利用政策执行，2项政策都有各自的项目管理要求，且在管理职能方面涉及用
途管制、耕保等其他部门，部门沟通衔接不畅，导致矿山生态修复腾退的建设用

地指标入库难。
对于废弃矿山，政策支持力度有待适度增强。在浙江省和江苏省等社会经济
发展条件相对较好的省（区），建设用地指标相对紧缺，对政策适用的修复方向

亟待拓展。废弃矿山生态修复为耕地的难度较大，且成本较高，相对于增减挂钩
产出指标，多数矿山修复为耕地的收益也较低。因此，有些矿山不适宜修复为耕
地，激励效果有限。而将废弃矿山修复为农用地，虽然不含耕地占补平衡指标，

仍能置换出大量的规划建设规模指标，但《意见》中的指标利用政策只适用于修
复为耕地。
对于生产矿山，目前还未建立起相应的指标激励实施路径和收益分配机制。
由于生产矿山生态修复监管方面存在监管后延和验收被动性等不完善之处，导致

部分矿山企业生态修复义务履行不到位。指标激励政策出台后，矿山企业将存
量建设用地修复为耕地的积极性大大提高。但由于生产矿山生态修复的义务与激
励界限不清，修复后土地使用权退出机制不健全，国有农用地使用权能否出让

缺少相关的法律规定，在地方新增建设用地指标不紧缺、耕地后备资源较充裕的
情况下，地方政府与矿山企业之间的利益达不成一致，地方政府推动政策实施的

174