Page 45 - 国土空间生态保护修复理论及实践研究

第二章 国土空间规划理论概要

改革开放初期，随着人民公社解体和家庭联产承包责任制的推行，以人民公

社为主体的土地利用规划不再进行，转而开展县级农业区划。1982年农业部、农
垦部、国家水产总局合并成立农牧渔业部，并探索在农业区划基础上编制县级土
地利用总体规划，并部署在黑龙江省集贤县、辽宁省康平县、河南省光山县和四
川省眉山市开展规划编制试点工作，并草拟《县级土地利用总体规划要点》，推

进土地利用规划发展进入新阶段。之后，农牧渔业部改称土地管理局，负责推进
土地利用总体规划。
“建设用地扩张，耕地大幅减少”是伴随着中国经济发展长期存在的问题，

这是任何一个国家都无法避免的。20世纪80年代中期，乡镇企业崛起，工矿、乡
镇建设、农村建房等建设用地需求大量增加，造成耕地大幅减少，土地、耕地
侵占，自然资源损耗，环境污染等问题日益严重。针对该问题，国家建设部门召
开了“全国农村房屋建设会议”提出要正确处理生产和生活的关系。1984年，

经国务院批准，启动第一次全国土地调查工作。1986年6月审议通过《土地管理
法》，将编制土地利用总体规划作为各级政府的重要职责写进法律，标志着中国
土地利用总体规划工作开始步入法制化、规范化、统一化的阶段。

1987年，原城乡建设环境保护部做出以集镇建设为重点的决策，对村镇进行
综合规划，着力解决发展中的环境污染问题；在内容和范围上，村镇规划的总体
规划和建设规划开始向大区域的经济、环境和社会等综合层面靠拢，初步完成了

法规编制和实施体系框架的构建。1993年，国务院先后发布《村庄和集镇规划建
设管理条例》和《村镇规划标准》，进一步规范规划发展，并通过设立村镇建设
管理机构，加强对规划实施的指导、管理和监督。1996年底，机构建设基本覆

盖全国的省、市级。可以看出，土地规划的重点任务已经从服务农业生产转向统
筹协调各业开发用地和耕地保护之间的关系、协调各部门用地矛盾和化解利益冲
突，规划性质从技术性的微观指导转向宏观性管控。
与发展起步期相比，国土规划在积淀期内实现了突破性发展。1981年，中共

中央和国务院首次明确提出了加强国土整治工作的决定；同年10月，国家建委下
设国土局，以领导各省（市、区）有序开展国土规划工作。起始阶段，国土规划
旨在实现经济的可持续性发展，其职能是在空间有限的条件下，通过规划统筹水

源、能源、交通等重大基础设施的建设，搞好环境保护和环境整治，综合发挥地
区优势，让人口、生产和城镇的布局合理。1982年4月，国土规划工作正式由国

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