Page 53 - 国土空间生态保护修复理论及实践研究

第二章 国土空间规划理论概要

第二节 国土空间规划的概念内涵

在整个国民经济和社会发展各类规划体系中，空间规划具有基础性作用，缺

少空间和土地作为保障，任何美好的规划愿景和宏伟蓝图设计都无法落地。但
是，长期以来规划不衔接、不统一等问题突出，导致中国出现一些空间管理混
乱、空间开发无序、生态环境恶化、环境污染加重等问题，强化国土空间管控，
促进“多规合一”，已经成为中国促进人与自然和谐发展的必要举措。厘清规划
发展关系，明确相关概念范畴是解决该类问题的必要过程。

一、国土空间规划提出
（一）现实要求

1.规划种类繁杂
据不完全统计，中国经法律授权编制的规划至少有80多种，国务院有关部门
编制的行业规划有150多个，省、市、县三级地方政府编制的规划纲要、重点专

业规划等达7300多个。同时，各类规划不断完善和强化自身体系建设。五年规划
按级别分为国家级、省级、市级、县级和乡镇级；城乡规划按功能类别分为城镇
体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划，其中城市规划、镇规划分为
总体规划和详细规划。详细规划又分为控制性详细规划和修建性详细规划；村庄

规划分为总体规划和建设规划。土地利用规划按功能类别分为总体规划、专项规
划、详细规划，土地利用总体规划分为国家、省、市、县、乡镇五级。环境保护
规划体系正在探索并逐步充实，除环境保护五年规划外，正推进生态功能区划和

生态保护红线划定，探索开展环境功能区划、城市环境总体规划编制等。主体功
能区规划分为国家和省级规划，是国土空间开发的战略性、基础性和约束性规
划。该规划是非法定性规划，因此规划地位虽高，但是强制性和权威性不足，除
生态保护规划外，其他规划并未与之紧密衔接。

2.规划管理各自为政
首先，规划权力分置有利于形成协调统一的规划体系，但各部门围绕各自的
空间管理职责自成一体，形成了类型繁多、相互交织的空间规划体系，且在规划
运行管理中各自为政，导致规出多门且难以协调，出现“就城市论城市”“就土

地谈土地”问题。其次，上级规划应侧重战略性、政策性，下级规划应侧重操作
性、适应性，但中国现行规划体系存在上级规划战略性、政策性不足以及下级规

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