Page 65 - 国土空间生态保护修复理论及实践研究
P. 65
第三章 国土空间规划
第三章 国土空间规划
第一节 国土空间规划研究现状
一、相关研究进展
“多规林立”是中国长期存在的特殊规划现象，由多规不协调产生的冲突问
题困扰规划界许久。对此，学界已有大量研究从技术层面分析了多规冲突的表
现。具体包括规划依据、目标、期限、内容、基础数据、用地分类与管控边界、
空间结构、信息平台上的不一致。而究其深层制度原因，缺乏基础性、全局性、
战略性的上位规划被认为是基层规划无据可依和矛盾冲突不断的重要原因。缺
乏一致性的顶层设计是由于多规编制的法律法规依据不同，审批和管理程序有差
异，尤其是《城乡规划法》与《土地管理法》，未明确规定衔接方式和解决争议
的程序，这种冲突被认为是部门职能与部门利益在制度层面的体现。
随着空间规划治理改革逐渐触及体制机制的根源，近年来，从公共管理视角
探讨规划改革的研究日渐增多。尤其是2018年3月成立自然资源部整合规划职能
以来，重构空间规划体系被认为是国家重构、完善总体治理体系的具体表现，而
基于“多规合一”路径的空间规划改革被认为是空间治理制度的演进与改革，其
本质是在分治的现状下寻求合治，通过在协同治理思想下达成多元规划主体部门
间的整体性协调，实现国土空间规划的有效治理。与此同时，有些学者敏锐地意
识到简单性地横向整合空间规划并不能避免部门冲突和规划打架，规划冲突在部
门间显现只是具体的表现形式，大部制改革无法完全消除部门间的协调矛盾与成
本，应关注空间规划的内在运行机制，明晰各级各类空间规划的功能定位和权责
划分，提升中国空间治理能力。
基于此，部分学者开始运用整体政府理论，来寻求破解组织间协同困境的方
法，认为应从横向部门间、纵向层级间、公私关系上促进多规合一，并结合地方
试点实践，将整体性政府规划理念运用于规划组织机制与编制模式，再造融合式
规划体系。
57
