Page 69 - 国土空间生态保护修复理论及实践研究

第三章 国土空间规划

指标以及用途管制，形成了上下一边粗的体系，近年来开始编制的国土规划是对

全国和省层面的宏观部署，与土地利用规划间的关系尚需厘清；住建部门形成了
从宏观到微观，规划数量逐渐增多，技术力量逐渐加强，规划协调明确，衔接有
效的“梯形体系”；环保部门则相反，近年来在全国层面规定了更多的环境类空
间性规划与指标性规划，但大部分市县层面的环境保护规划未与空间有效对接，

未能将上层的生态功能区划和生态保护红线落地，形成了上层规划力量强、下层
规划力量弱的“倒梯形体系”。
在规划主管部门未发生结构性调整的背景下，空间规划改革成为部门利益

争夺的新战场。以代表空间规划机构改革的2018年3月为时间节点，从“北大法
宝”搜索了与四大规划系列以及空间用途管制相关的法律、行政法规与部门规
章，发现与其相关的核心法律法规就有44个。综合考虑四大规划系统制度演变的
大致时间节点，以2000年与2010年为界，按照发文部门、发文年份进行梳理，对

所有相关政策数量进行描述性统计分析。
在依法治国、依法行政的思路下，空间规划和用途管制的相关政策数量越来
越多。但值得注意的是，各部门针对相关领域的政策在2010年后呈现爆发式增

长，对空间规划领域的关注度迅速攀升。从发文总数上看，住建系统＞国土系
统＞发改系统＞环保系统。这与城乡规划系列发展时间长，规划种类多，体系完
善的现状相吻合；从发文数量的增速上看，国土系统＞发改系统＞环保系统＞住

建系统。21世纪以来，城市规划系列一直在完善自身的规划政策体系，进行城市
总体规划改革，加强对乡村规划以及城市设计等微观领域的规定，未形成新的空
间性规划。在生态文明建设的背景下，国土部加强了对永久基本农田以及自然资

源资产方面的规定，并新增了国土规划纲要。发改系统和环保系统也顺应改革需
要，相继将规划事权拓展到空间载体。
综上所述，随着中国工业化、城镇化进程的快速推进与生态文明建设的逐步
展开，城乡发展的用地需求迅速增长与自然生态环境空间保护日趋严格的现状并

存，呈现出相关主管部门职能空间化和空间事权扩大化态势。各部门不断扩大
自身的规划体系，在各自领域内进行空间规划的改革与创新，但由于缺乏统筹协
调，越积极的改革与创新只会导致规划间“裂痕”更深，冲突更多。尤其是城市

规划区范围不断扩大（从市区的城市到市域的城乡），用途管制含义广义化（从
农用地转建设用地管制到全部国土空间的管制），致使分属住建部门和国土部门

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