Page 66 - 国土空间生态保护修复理论及实践研究

国土空间生态保护修复理论及实践研究
Research on Theory and Practice of Ecological Protection and Restoration of Land Space

综上所述，已有研究对空间规划的技术性冲突达成了共识，并开始从制度层
面深挖规划冲突的根源。在此研究趋势和机构改革的现实背景下，通过公共管理

视角探讨空间规划治理改革成为理论和实践不可或缺的重要研究力量。在逐渐深
化认识机构改革背景及其对空间规划治理的影响后，跨部门协同被认为是空间规
划治理改革的重中之重，作为跨部门协同理论谱系代表的整体政府理论出现在学
界研究视域中。

二、空间规划治理的轨迹、问题及其应对

计划经济时期中国基本不存在规划冲突。国民经济计划和城市总体规划是中

国在学习苏联计划经济体制的基础上最先创立的规划类型。两者主次分明、分工
明确，城市规划以国民经济计划为依据，配合重点工程建设，全面组织城市的生
产生活，编制内容相对简单可行。可以说，城市规划是经济计划的空间图解。改
革开放至2018年机构改革之前，各部门空间规划覆盖的范围扩大，囊括的要素增

多。基于不同部门形成割裂的空间规划体系，交叉重叠冲突不断，严重影响国土
空间的可持续发展。机构改革后，中国采取一系列改革举措有效应对了空间规划
治理的碎片化问题。
（一）改革开放以来各部门空间规划的演变轨迹

中国的空间规划体系呈现较为明显的部门分立特征。下文从部门视角出发，
分四个方面来呈现空间规划的历史演变。
第一，发展规划从战略性规划演变为约束性规划。国民经济和社会发展规划
中不乏对区域划分做出的规定，如“九五”计划中的七大区域，它们虽有指导

性与针对性，但缺乏约束性。2003年，国家计委首次提出“五年计划纲要”要
大力充实空间规划的内容，将全国五年计划定位为“国家总体规划”。这种背景
下，一些学者提出“功能区”的构想。2010年，国家颁布了《全国主体功能区规
划》，具有战略性、基础性、约束性作用的主体功能区划制度在党的十八届三中

全会《决定》以及党的十九大报告中被明确为国土空间开发保护的基础。另外，
发改部门率先察觉到规划不协调导致项目难以落地实施的问题，提出规划协调与
融合的工作思路。2003年，国家发改委选择江苏苏州、福建安溪等6个市县作为
试点，探索“三规合一”，以强化发展规划的空间管控力。2014年，国家发改委

联合国土部、住建部、环保部在28个市县开展试点，探索“多规合一”的具体思
路，并于2015年与国家测绘局联合编制并印发《市县经济社会发展总体规划技术

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