Page 67 - 国土空间生态保护修复理论及实践研究

第三章 国土空间规划

规范与编制导则（试行）》，探索如何将发展规划与空间结合，推动发展规划有

效落地。2017年，国家发改委在市县“多规合一”改革试点的基础上，以《生
态文明体制改革总体方案》为指引，选择海南、宁夏等两批11个省份开展省级空
间规划改革试点，探索并落实“三区三线”的划定，加快推进空间规划改革的
步伐。

第二，土地规划从单一规划演变为综合规划。1986年，国家成立土地管理局
作为统一管理土地的机构，并实施《中华人民共和国土地管理法》（1986），规
定“城市规划和土地利用总体规划应当协调，在城市规划区内，土地利用应当符

合城市规划”，因此，第一轮土地规划（1987—2000）的主要对象为城市规划区
外的农村土地。由于国内兴起的“开发区热”带来土地大规模低效开发和无序供
给，1998年，国家撤销土地管理局，将其与地质矿产资源部、国家计委的国土规
划司合并成立国土资源部，并编制第二轮土地规划（1997—2010）。该轮规划在

理念上过度强调对耕地和基本农田的保护，未充分考虑经济发展所需的建设用地
供给以及土地利用对生态环境的影响，使规划在实践过程中缺乏科学合理性与可
操作性。第三轮土地规划（2006—2020）由单一目标规划逐渐变为多目标规划。

构建了经济、生态、社会三方面节约集约用地的评价指标体系，并将土地利用总
体规划的指标控制延伸到了村一层级；统筹各类用地，强化土地利用空间管制，
提出划定“三界四区”，并于2014年与住建部联合开展了城市开发边界试点工

作。2018年，撤销国土资源部，将其职责与发改委的主体功能区规划职责、住建
部的城乡规划管理职责等整合，组建自然资源部，编制国土空间规划。土地利用
规划逐渐演化为全域综合规划。

第三，城市规划从扩张性的增量规划演变为寻求空间结构优化的存量规划。
1980年，国家建委领导召开全国城市规划工作会议，确定城市规划在城市建设中
的龙头地位，城市规划实际工作“以经济建设为中心”。这一时期地理学科的介
入，使城市规划领域意识到城市与区域空间不再是计划经济时期的容器，而是具

有一定经济价值的要素；此外，城市规划开始向综合转向，并结合西方规划理论
与方法开展控规的探索与实践，创造城镇体系规划。城市规划体系在城市内部
“点”上深化，城市外部“线”上延伸。1989年颁布的《城市规划法》使得全国

城市规划工作在法律框架下得以规范开展。在借鉴国际经验与总结本土特色的前
提下，中国逐渐形成了城镇体系规划、城镇总体规划、城市分区规划、城镇详细

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