Page 70 - 国土空间生态保护修复理论及实践研究

国土空间生态保护修复理论及实践研究
Research on Theory and Practice of Ecological Protection and Restoration of Land Space

的两项刚性制度成为国土空间开发保护过程中交叉、重叠、冲突最为激烈的领

域，城市也成为空间管制手段最多，空间性规划重叠、冲突最多的区域。在这些
冲突区域，不管按照哪部法律规章实施规划，都有违反另一部法律规章的潜在可
能，导致中国大规模的国土空间管理处于实际上无法可依的状态。这种空间失序
主要表现在空间规划的目标和手段两个层面。

1.目标层面的冲突表现
目标层面的冲突通过具体指标反映出来。指标增强目标的可操作性，是落实
目标的手段，例如主体功能区规划和国土规划纲要中对相同指标的规定就存在

冲突。
更为典型的是地方的建设用地规模，该指标的不一致集中反映了针对同一空
间范围内，以开发为主要目标的城乡规划与以保护为主要目标的土地规划之间的
矛盾。除了统计口径不同之外，土地规划中的建设用地是逐级分解并落实的控制

指标，反映自上而下中央的保护目标；而城市规划中的建设用地往往是城市根据
未来人口规模变化得出的预测指标，反映自下而上生成的地方发展目标。两规建
设用地图斑的不一致导致城市在条件较好的区域被限制发展，在需要保护的区域

缺乏管制，没有规划地盲目扩张，造成生态环境恶化。面对着增长导向下的经济
发展诉求与上级国土部门土地督察的施压，地方政府面临着开发与保护的两难困
境，城市空间品质降低，土地利用效率低下，国土空间可持续发展受到挑战。

2.手段层面的冲突表现
技术手段的冲突主要体现在六个方面：一是规划期限不同：期限的不同决定
了规划任务开展的进度不同，在规划衔接上存在着期限长的规划以期限短的规划

为依据的规定。二是基础数据来源不同：土地部门采用的是遥感数据，城乡规划
的数据基本来源于城镇地籍调查与统计部门，生态保护红线的数据来源于地理空
间云数据网站，这种根源性差异直接导致最后规划成果的不一致。三是坐标体系
不同：土地规划和生态保护红线使用2000国家大地坐标系，而在城市规划实操过

程中，一些城市与国家坐标系保持一致，一些城市为了提高精度，满足其地处特
殊位置的需求，采用地方独立坐标系，另有一部分城市规划会采用世界坐标系。
四是用地分类不同：土地规划用地分类主要按覆盖特征和利用类型划分，对农用

地分类较细，对建设用地分类较粗，城乡规划用地分类关注土地使用方式，虽然
考虑了与土地规划的对接，但建设用地是它主要的治理对象。五是信息平台不

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